감     사     원
심  사  결  정
결 정  번 호    2007년 감심 제 122 호
제        목    종합토지세 등 부과에 관한 심사청구
청   구   인    주식회사 ○○○○
                       ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ ○○○○○ ○○ ○○○○호
                대표이사 ○  ○  ○
                대리인 ○○○○법인
                담당 공인회계사 ○○○
처   분   청    ○○○○○ ○○구청장
주        문    심사청구를 기각한다.
이        유
1. 원처분의 요지
 처분청은 2002년도, 2003년도 및 2004년도에 종합토지세 과세기준일(6. 1.) 현재 청구인이 소유하고 있는 ○○○○○ ○○구 ○○○동 ○○○ 외 ○필지 토지(면적 122,211㎡의 197,322분지 10,918지분, 이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 주거용 건축물의 부속토지로 보고 종합합산 과세(2002년 193,834,690원, 2003년 251,279,930원, 2004년 113,295,130원)하였으나, 2004. 11. 2. 및 같은 해 11. 11. 이 사건 토지를 분리과세 대상인 “주택건설촉진법상 주택건설사업자가 사업계획 승인을 받은 주택건설사업에 공여된 토지”로 보고 감액·결정하여 환급(2002년도 분 161,572,180원, 2003년도 분 214,016,800원, 2004년도 분 74,276,810원)하였다. 그러나 2006년도 ○○○○○의 ○○구 특별감사시 2002년도, 2003년도 및 2004년도 종합토지세 과세기준일 당시 이 사건 토지는 구 ?주택건설촉진법?(2002. 8. 26. 법률 제6732호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조에 의한 사업계획 승인 대상 사업에 공여된 토지가 아니고, 같은 법 제38조에 의한 공동주택 행위허가(리모델링) 대상 사업에 공여된 토지이므로 분리과세 대상이 아니고 종합합산 과세 대상인 주거용 건축물의 부속토지에 해당하는데도 분리과세 하였다는 지적을 받자 처분청은 2006. 5. 15. 종합토지세 등을 2002년도 분 합계 161,572,180원(종합토지세 119,683,100원, 지방교육세 23,936,620원, 농어촌특별세 17,952,460원), 2003년도 분 합계 214,016,800원(종합토지세 158,530,960원, 지방교육세 31,706,190원, 농어촌특별세 23,779,650원) 및 2004년도 분 합계 74,276,810원(종합토지세 55,019,860원, 지방교육세 11,003,970원, 농어촌특별세 8,252,980원)을 추징 부과ㆍ고지(이하 “이 사건 부과처분”이라 한다)하였다.
2. 심사청구의 취지와 이유
 가. 청구취지
  이 사건 부과처분을 취소하게 하여 달라는 취지의 청구
 나. 청구이유
  2002년도 및 2004년도의 경우 구 ?지방세법 시행령?(2004. 6. 29. 대통령령 제18445호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제194조의17 제1항에서 종합토지세의 과세대상 토지가 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다를 경우에는 사실상의 현황에 의하여 부과하도록 하고 있으며, 구 ?지방세법?(2004. 12. 31. 법률 제7311호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제82조에서 준용하도록 한 ?국세기본법? 제14조에서도 실질과세를 규정하고 있으므로 주거용 건축물의 부속토지에 해당되는지 여부는 종합토지세 과세기준일 현재 실제로 주거용 건축물로 사용하고 있는지 여부에 따라 판단하여야 하는데도 이 사건 토지는 공부상 용도가 공동주택(아파트)으로 되어 있으나, 청구인은 이 사건 토지상에 기존의 공동주택을 리모델링하여 일반분양을 하면서 이를 주거용으로 사용하기 위하여 취득하지도 않았고, 취득시부터 분양시까지 실제로 주거용 건축물로 사용한 바도 없으므로 그 부속토지는 별도합산 과세대상인데도 공부상 주택으로 되어 있다거나 앞으로도 주거용으로 사용할 것이라는 등의 이유로 주거용 건축물로 판단하여 종합합산 과세대상으로 종합토지세를 부과한 이 사건 부과처분은 실질과세의 원칙과 현황부과의 원칙의 법리를 오해해서 부과한 처분으로서 부당하다. 그리고 2003년도의 경우는 ?건축법? 제2조 제1항 제9호에서 건축은 건축물을 증축 등을 하는 것이라 규정하고 있어 청구인의 공동주택 리모델링공사는 증축행위를 수반하는 건축행위에 해당하므로 과세기준일 현재 이 사건 토지는 “건축 중인 토지”로서 별도합산 과세대상 토지로 봄이 타당하므로 이 사건 부과처분은 부당하다.
3. 우리 원의 판단
 가. 다툼
  공동주택 행위허가(리모델링)를 받고 공사·분양하는 사업을 할 때 종합토지세 과세기준일 현재 “주거용으로 실제 사용하지 아니한 주거용 건축물의 부속토지”와 “건축 중인 토지”가 종합합산 과세대상인지 별도합산 과세대상인지 여부
 나. 인정사실
  이 사건 일건 기록에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.
    (1) 2002. 1. 10. ○○건설 주식회사(대표이사 ○○○)는 ○○구청장으로부터   ○○○○○ ○○구 ○○○동 ○○○ 외 ○필지 상에 분양을 목적으로 구 ?주택건설촉진법? 제38조 제2항 및 구 ?공동주택관리령?(2003. 6. 25. 대통령령 18020호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제6조 제2항의 규정에 의하여 공동주택 행위허가(대수선)[세대당 10평형(전용면적 30.67㎡)인 공동주택 455세대(15,485.89㎡)를 세대당 80평형(전용면적 243.96㎡)인 공동주택 56세대(15,485.89㎡)로 변경]를 받았다.
    (2) 청구인은 2002. 3. 18. 위 공동주택을 리모델링하여 분양하기 위하여 ○○○○ 주식회사 소유로 되어 있던 이 사건 토지를 취득하였다.
    (3) 청구인은 2002. 7. 15. 이 사건 토지상에 공동주택을 리모델링하여 분양하기 위하여 처분청에 공동주택 행위변경허가신청서를 제출하였고, ○○○○○   ○○구청장은 같은 해 8. 5. 연면적을 늘리기 위한 공동주택 행위변경허가[행위변경허가 전 : 공동주택(아파트) 56세대,  연면적 15,485.89㎡ ? 행위변경 허가 후 : 공동주택(아파트) 56세대,  연면적 16,954.62㎡]가 처리되었음을 통보하였다.
    (4) 청구인은 2002. 8. 8. 이 사건 토지상의 공동주택을 리모델링하여 분양하기 위하여 ○○○○○ ○○구청에 착공신고서를 제출하였고, 같은 해 8. 21. 착공신고필증을 교부받았다.
    (5) 청구인은 2004. 2. 28. ○○○○○ ○○구청장으로부터 리모델링 행위허가 사용검사필증을 교부받았다.
    (6) 처분청은 2002년도, 2003년도 및 2004년도에 종합토지세 과세기준일(6. 1.) 현재 청구인이 소유하고 있는 ○○○○○ ○○구 ○○○동 ○○○ 외 ○필지   토지에 대하여 주거용 건축물의 부속토지로 보고 종합합산 과세(2002년 193,834,690원, 2003년 251,279,930원, 2004년 113,295,130원)하였으나, 2004. 11. 2. 및 같은 해 11. 11. 이 사건 토지를 분리과세 대상인 “주택건설촉진법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획 승인을 받은 후 그 사업에 공여되고 있는 토지”로 보고 2002년도, 2003년도 및 2004년도 종합토지세 등을 감액·결정하여 환급(2002년도 분 161,572,180원, 2003년도 분 214,016,800원, 2004년도 분 74,276,810원)하였다. 그러나 2006년도 ○○○○○의 ○○구 특별감사시 2002년도, 2003년도 및 2004년도 종합토지세 과세기준일 당시 이 사건 토지는 분리과세 대상인 구 ?주택건설촉진법? 제33조에 의한 사업계획 승인 대상 사업에 공여된 토지가 아니고, 같은 법 제38조에 의한 공동주택 행위허가(리모델링) 대상 사업에 공여된 토지로서 종합합산 과세 대상인 주거용 건축물의 부속토지에 해당되는데도 분리과세 대상으로 분류되었다는 지적을 받자 처분청은 2006. 5. 15. 종합토지세 등을 2002년도 분 합계 161,572,180원(종합토지세 119,683,100원, 지방교육세 23,936,620원, 농어촌특별세 17,952,460원), 2003년도 분 합계 214,016,800원(종합토지세 158,530,960원, 지방교육세 31,706,190원, 농어촌특별세 23,779,650원) 및 2004년도 분 합계 74,276,810원(종합토지세 55,019,860원, 지방교육세 11,003,970원, 농어촌특별세 8,252,980원)을 추징 부과ㆍ고지하였다.
 다. 관계 법령 등의 규정
    (1) 구 ?지방세법? 제82조의 규정에 따르면 지방세의 부과와 징수에 관하여 이 법 및 다른 법령에서 규정한 것을 제외하고는 국세기본법과 국세징수법을 준용하도록 하고 있다.
    (2) 구「지방세법」제234조의15 제1항의 규정에 따르면 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분하고 있으며, 제2항의 규정에 따르면 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 “대통령령이 정하는 건축물의 부속토지”를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하도록 하고 있다. 그리고 제3항의 규정에 따르면 별도합산 과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 건축물의 부속토지 중 “대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지”의 가액을 합산한 금액으로 하도록 하고 있다.
    (3) 구「지방세법시행령」제194조의14 제1항의 규정에 따르면 법 제234조의15 제2항 본문에 있는 “대통령령이 정하는 건축물의 부속토지”라 함은 건축물(건축 중인 경우 포함) 중 다음 각호에서 열거하고 있는 건축물을 제외한 건축물의 부속토지라고 하면서 각호에서 주거용 건축물, 무허가 건축물 등을 들고 있다. 따라서 주거용 건축물은 종합합산 과세대상으로 구분하도록 하고 있다.
    (4) 구 ?지방세법 시행령? 제194조의15 제4항의 규정에 따르면 분리과세 대상토지로 “주택건설촉진법에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 사업계획의 승인을 받은 날부터 분양이 완료될 때(매수자의 취득일을 말한다)까지 그 사업에 공여되고  있는 토지”를 들고 있다.
    (5) 구 ?지방세법 시행령? 제194조의16 제1항의 규정에 따르면 별도합산과세 과세표준은 제194조의 14 제1항 및 제3항의 규정에 의한 “대통령령이 정하는 건축물의 부속토지” 등의 가액으로 하도록 하고 있어, 주거용 건축물, 무허가 건축물 등을 제외한 전국의 모든 건축물의 부속토지는 별도합산 과세대상으로 분류되도록 하고 있다.
    (6) 구 ?지방세법 시행령? 제194조의17 제1항의 규정에 따르면 종합토지세의 과세대상 토지가 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 다를 경우에는 사실상의 현황에 의하여 종합토지세를 부과하도록 하고 있다.
    (7) ?국세기본법? 제14조 제2항의 규정에 따르면 과세표준의 계산에 관한 규정은 소득·수익·재산·행위 또는 거래의 명칭이나 형식에 불구하고 그 실질내용에 따라 적용하도록 하고 있다.
    (8) 구 ?지방세법? 제104조 제9호에서 “건축”이라 함은 ?건축법? 제2조 제1항 제9호의 규정에 의한 건축을 말한다고 되어 있고, ?건축법? 제2조 제1항 제9호에서 “건축” 이라 함은 건축물을 신축·증축·개축·재축 또는 이전하는 것을 말한다고 규정하고 있다. 그리고 구 ?공동주택관리령? 제10조 제6항 제6호에서 “리모델링”은 건축물의 노후화 억제 또는 기능향상 등을 위하여 증축·개축 또는 대수선을 하는 행위라고 하고 있으며, ?건축법 시행령? 제2조 제1항 제2호에서 “증축”은 기존건축물이 있는 대지 안에서 건축물의 건축면적·연면적·층수 또는 높이를 증가시키는 것이라 하고 있다.
라. 판단
  청구인은 이 사건 토지는 이 사건 토지는 2002년도 및 2004년도의 경우 과세기준일 현재 그 지상건축물이 공부상 용도가 주거용 건축물이라 하더라도 주거용으로 실제 사용한 사실이 없으므로 주거용 건축물의 부속토지로 볼 수 없으며, 2003년도의 경우는 과세기준일 현재 “건축 중인 토지”였으므로 별도합산 과세대상 토지로 분류하여야 한다고 주장한다.
  살피건대, 먼저 구 ?지방세법? 및 같은 법 시행령에 따르면 건축물(건축 중인 경우 포함)의 부속토지는 원칙적으로 종합토지세 별도합산 과세대상이나 예외적으로 주거용 건축물의 부속 토지는 종합합산 과세대상 토지로 되어 있다.
  따라서 2002년도 및 2004년도의 경우, 청구인은 이 사건 토지의 경우 비록 공부상 용도가 주거시설인 건축물의 부속토지에 해당하지만 과세기준일(6. 1.)현재 실제 사람이 주거하지 아니하고 있으므로 ?지방세법?상 현황부과의 원칙과 ?지방세법?에서 준용하고 있는 ?국세기본법?상 실질과세의 원칙에 따라 주거 이외의 건축물의 부속토지로 보아 별도합산 과세하여야 한다고 주장하나, 현황부과의 원칙이란 공부상 주거용 건축물로 되어 있다하더라도 실제로 주거용으로 사용하고 있는지 아니면 다른 용도로 사용하고 있는지 확인하여 종합토지세를 부과하도록 한 것이지 주거용 건축물에 대하여 실제 주거 여부에 따라 세율을 달리 적용하라는 취지는 아니며, 사람이 입주하지 아니한 건축물의 용도는 사실상 공부상 용도에 의해 판단할 수 밖에 없으므로 과세기준일 현재 건축물의 공부상 용도가 주거용(주거시설, 아파트)으로 되어있는 이상 이 사건 토지는 주거용 건축물의 부속토지로서 종합합산 과세대상에 해당한다고 보는 것이 타당하다.
  또한 2003년도의 경우, 청구인은 종합토지세 과세기준일(6. 1.)현재 청구인의 공동주택 리모델링공사는 증축행위(연면적 15,485.89㎡ ? 16,954.52㎡)가 수반된 건축공사이므로 이 사건 토지는 건축 중인 건축물의 부속토지로서 별도합산 과세대상으로 보아야 한다고 주장하나, 그 지상건축물의 용도에 따라 부속토지는 별도합산 과세대상 또는 종합합산 과세대상으로 나누어지며 구 ?지방세법 시행령? 제194조의14 제1항의 규정에 따르면 건축물에는 건축 중인 경우도 포함하도록 하고 있으므로 이 사건 토지는 건축 중인 주거용 건축물(공동주택)의 부속토지로서 종합합산 과세대상에 해당하므로 청구인의 심사청구는 이유 없다 할 것이다.
4. 결  론
  그렇다면 청구인의 이 사건 심사청구는 이유 없어 기각하여야 한다고 인정되므로「감사원법」제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.
                            2007.   9.   20.
                                             감    사    원