제2007-73호

결 정 서

위 당사자간 재산세 등 부과 사건에 관하여 2006년 12월 21일 청구인으로부터 심사청구가 있으므로 이를 심의하여 다음과 같이 결정한다.

주 문

청구인의 심사청구를 기각한다.

이 유

1. 원처분의 요지

처분청은 청구인이 2006년도 재산세 과세기준일 현재(6.1.) 소유하고 있는 경기도 ○○시 ○○동 517번지 일반상업지역내 도시계획시설인 사회복지시설용 토지 3,946.2㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 그 시가표준액(6,532,934,100원)을 과세표준으로 지방세법 제118조제1항제호가목에 의한 종합합산과세대상의 세율을 적용하여 산출한 재산세 32,414,670원, 도시계획세 9,799,400원, 지방교육세 6,482,930원, 합계 48,697,000원을 2006.9.13. 부과고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

청구인은 이 사건 토지가 하남시시세감면조례 제16조제2항에 의하여 도시계획시설(공공청사, 사회복지시설)의 장기미집행토지로서 사권제한토지에 해당되어 재산세의 100분의 50을 경감하여야 하므로 나머지 부과되는 부분은 지방세법 제182조제1항제1호가,나목에 의하여 분리과세과세대상으로 보아야 하고, 하남시시세감면조례 제16조제2항에 의하여 도시계획시설이 장기미집행되었으면, 그 소유권이 이전여부와 관계없이 재산세의 100분의 50을 경감하여야 한다고 주장하고 있다.

3. 우리부의 판단

이 사건 심사청구의 다툼은 재산세과세기준일 현재 소유하고 있는 도시계획시설(사회복지시설)이 장기미집행토지에 해당되는 지 여부에 있다 하겠다. 먼저 관계법령의 규정을 살펴보면, 지방세법 제185조제2항에서 국가·지방자치단체 및 지방자치단체조합이 1년 이상 공용 또는 공공용에 사용하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 하남시시세감면조례 제16조제2항에서 국토의계획및이용에관한법률제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지 및 지상 건축물(그 해당부분에 한한다)에 대하여는 재산세의 100분의 50을 경감한다고 하며, 국토의계획및이용에관한법률 제2조제4호에서 "도시관리계획"이라 함은 특별시·광역시·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용·교통·환경·경관·안전·산업·정보통신·보건·후생·안보·문화 등에 관한 그 다목의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획 등을 말한다고 하고 있고, 그 제6호에서 "기반시설"이라 함은 그 나목의 광장·공원·녹지 등 공간시설 등의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다고 하고 있으며, 그 7목에서 "도시계획시설"이라 함은 기반시설중 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다고 하고 있고, 같은 법률 제30조제6항에서 건설교통부장관 또는 시·도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하며, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 하고 있으며, 같은 법률 제32조제1항에서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 제30조제6항의 규정에 의한 도시관리계획결정의 고시가 있은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면을 작성하여야 한다고 하고 있고, 같은 법률 제47조제1항에서 도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 "도시계획시설결정"이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지중 지목이 대인 토지의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다고 하고 있으며, 같은 법률 제64조제2항에서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시계획시설결정의 고시일부터 2년이 경과할 때까지 당해 시설의 설치에 관한 사업이 시행되지 아니한 도시계획시설중 제85조의 규정에 의하여 단계별집행계획이 수립되지 아니하거나 단계별집행계획에서 제1단계집행계획에 포함되지 아니한 도시계획시설의 부지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 제1호의 가설건축물의 건축과 이에 필요한 범위안에서의 토지의 형질변경 등의 개발행위를 허가할 수 있다고 하고 있고, 같은 법률 제86조제5항에서 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 시행자가 될 수 있는 자외의 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시계획시설사업을 시행할 수 있다고 하고 있으며, 같은 법률 제88조제1항에서 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다고 하고 있고, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제2조제1항에서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조제6호 각목외의 부분에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 그 제2호 유원지·공원 등의 공간시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다고 하며, 지방세법 제182조제1항에서 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다고 하면서 그 제1호에서 종합합산과세대상이란 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지라고 하고, 그 가목의 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지 및 그 나목의 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다고 하며, 그 제2호에서 별도합산과세대상이란 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지라고 하지만, 제1항제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다고 하고, 그 제3호에서 분리과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 그 가목의 공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지 및 그 나목의 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야 및 그 다목의 제112조제2항의 규정에 의한 골프장용 토지와 동조동항의 규정에 의한 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지 및 그 라목의 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지에 해당하는 토지라고 규정하고 있다. 다음으로 청구인의 경우를 살펴보면, 1991.1.9. 한국토지공사는 택지개발촉진법 제9조 등에 의거 이 사건 토지일원을 대상으로 하남신장지구택지개발사업 실시계획승인을 받았고(경기도고시 제468호), 1991.3.15. 관할관청은 같은 동 455-2번지 일원 4,000㎡(이 사건 토지의 구획정리전의 것)를 도시계획시설인 공용청사(교육청)로 고시하였으며(경기도고시 제82호), 1991.8.14. 한국토지공사는 곽○○ 등으로부터 이 사건 토지의 소유권을 이전받았고, 1994.10.1. 관할관청은 공용청사의 면적을 3,946㎡로 도시계획실시계획변경승인고시(경기도고시 제1994-249호)하였으며, 1998.8.8. 관할관청은 이 사건 토지를 공용청사에서 사회복지시설로 변경결정고시(경기도고시 제1998-332호)하였고, 2000.3.20. 청구인과 한국토지공사사이에 이 사건 토지분양계약을 체결하면서 위 계약서상 이 사건 토지의 사용가능시기는 1993.12.19.이며, 당초 목적용도로 사용하여야 하고, 다른 용도로 사용시는 계약해제할 수 있다고 하였으며, 같은 날 관할관청(하남시장)에게 제출한 이행각서상 이 사건 토지 취득후 5년내 사회복지시설을 설치하여야 하고, 다른 용도로 사용시 반드시 하남시장에게 매각하여야 한다고 기재된 사실을 제출된 관계 증빙자료를 통해 알 수 있다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 토지가 도시계획시설(사회복지시설)로 결정고시된 후 재산세 과세기준일 현재까지 미집행되었기 때문에 위 감면조례상 장기미집행토지에 해당된다고 주장하므로 이를 살펴보면, 하남시시세감면조례 제16조제2항에서 국토의계획및이용에관한법률 제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설로서 동법 제32조 규정에 의하여 지형도면이 고시된 후 10년 이상 장기간 미집행된 토지(이하 “장기미집행토지”라고 한다)에 대하여는 도시계획세를 면제하고, 재산세의 100분의 50을 경감한다고 하며, 여기서 장기미집행토지에 대한 정의에 대하여 관련 법령에서 명확한 정의를 내린 바가 없지만 장기미집행토지와 관련한 감면조례를 신설하도록 한 헌법재판소 판례취지 및 국토의계획및이용에관한법률 제규정과의 관계(도시계획시설결정절차, 도시계획시설의 종류, 사업시행자의 주체 등) 등을 종합하여 감면취지에 합당한 판단기준을 세워서 보아야 할 것으로서, 먼저, 이 사건과 관련한 헌법재판소의 취지를 보면, 토지소유자가 도시계획시설로 결정된 토지를 결정 당시의 용도대로 계속 사용할 수 獵?한, 이 사건 법률조항(도시계획시설결정에 관한 규정)에 의한 재산권의 제한은 재산권에 내재하는 사회적 제약을 비례의 원칙에 합치하게 합헌적으로 구체화한 규정이지만 도시계획시설결정으로 말미암아 종래의 용도대로도 토지를 사용할 수 없거나 사적 이용권이 완전히 배제되는 경우에도 이 사건 법률조항이 아무런 보상 없이 장기간 이를 감수하도록 규정하고 있는 한, 이러한 부담은 법이 실현하려는 중대한 공익으로도 정당화될 수 없는 과도한 부담이어서, 이 사건 법률조항은 이러한 점에 있어서 비례의 원칙에 위반되어 당해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이라고 하는 헌법재판소 판례(1999.10.21.선고, 97헌바26판결)의 취지에 비추어 국토의계획및이용에관한법률상 도시계획시설 중에서도 사적 이용권의 배제정도나 당초 용도로의 사용가능성 등에 따라 조례상 감면대상을 달리 적용하여야 할 것이고, 이러한 헌법재판소의 판례취지를 대전제로 하면서 도로공원학교용지 등과 같이 통상적으로 공공시설이나 공공용시설만으로 사용할 수 있는 것이외의 도시계획시설, 특히 국토의계획및이용에관한법률 제86조제5항에서 예외적으로 사인이 사업시행자가 될 수 있는 시설의 경우는, 당해 시설 그 자체의 기능발휘를 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 설치할 수 있으며, 도시계획시설의 결정구조 및 설치기준에 관한 규칙 제2조제2항에서 중요한 세부시설에 대한 조성계획의 결정과 함께 세부시설구조 및 설치기준을 정하도록 하고 있는 것에 미루어, 사적 이용권이 완전히 또는 수인정도가 과도할 만큼 배제되었다고 보기는 무리가 있다고 할 것(행정자치부 심사결정 제2006-246호, 2006.6.27.)인 바, 이 사건 토지의 경우, 1991.1월 한국토지공사가 택지개발촉진법 제9조 등에 의거 관할관청으로부터 하남신장지구택지개발사업 실시계획승인을 받아 1991.3월 이를 도시계획시설인 공용청사(교육청)로 고시하였고, 1998.8월 관할관청은 이 사건 토지를 공용청사에서 사회복지시설로 변경결정고시하였으며, 청구인은 2000.3월 한국토지공사와 분양계약을 체결하면서 그 계약서상 이 사건 토지의 사용가능시기는 1993.12.19.이며, 당초 목적용도로 사용하여야 하고, 다른 용도로 사용시는 계약해제할 수 있다고 하며, 같은 날 관할관청(하남시장)에게 제출한 이행각서상 이 사건 토지 취득후 5년내 사회복지시설을 설치하여야 하고, 다른 용도로 사용시 하남시장에게 매각하여야 한다고 기재된 사실을 종합하여 보면, 이 사건 토지의 도시계획시설은 당초 공용청사시설용지이었지만 7년이 지난 후 사회복지시설용지로 변경되었는데, 전자의 공용청사용지인 경우는 그 자체로 지방세법 제185조 등에서 비과세대상이 될 수 있거나 위 감면조례의 적용을 받을 수 있는 여지가 있다하겠으나, 후자의 사회복지시설용지인 경우, 국가 및 공공단체이외의 사인도 사업을 시행할 수 있는 것이므로 사적이용가능성이 내재되어 있고, 특히, 이러한 사정은 분양계약서상 다른 용도이외는 사용하지 못하거나 다른 용도로 사용 시는 관할관청에게 매각하여야 하는 점에서 보여 지므로 처분청이 이 사건 재산세를 부과한 처분은 잘못이 없다고 하겠고, 다음으로 청구인은 이 사건 토지가 위 감면조례에 의하여 재산세 경감대상이므로 경감대상이 아닌 나머지 토지는 분리과세대상이라고 주장하나, 지방세법 제182조제1항제1호에서 종합합산과세대상은 법령에 열거한 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지를 대상으로 하지만, 관계법령에 의하여 재산세가 비과세 또는 경감되는 토지는 종합합산과세대상에서 제외한다는 규정의 취지는 그 과세대상에 해당하는 다른 토지와도 합산하여 과세표준이 결정될 뿐만 아니라 그 세율에 있어서도 누진세율이 적용되는 점에 비추어 당연히 비과세 및 경감되는 부분은 과세표준에서 제외하고 산정하라는 것이고, 이는 분리과세대상 토지가 비과세 및 경감하는 것과 다르다 할 것이어서 이 사건 토지가 관련 법령상 분리과세대상이 아닌 이상 청구인의 주장을 받아들일 수 없다고 하겠다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.
2007. 2. 26.
행 정 자 치 부 장 관