대법원 2009.10.29. 선고 2007두7741 판결 【종합토지세부과처분취소】
[공2009하,2031]

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【판시사항】
[1] 종합토지세의 과세표준 산정 방법
[2] 도시 및 주거환경정비법상 정비구역에 속한 각 토지를 매수하여 보유하여 온 사안에서, 과세기준일 현재 각 건물의 시가표준액이 그 부속토지인 각 토지의 시가표준액의 3%에 미달한 경우, 각 토지는 종합합산과세대상에 해당한다고 한 사례
[3] 조세법률관계에 있어서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙을 적용하기 위한 요건
[4] 구 지방세법 제234조의19, 구 지방세법 시행규칙 제104조의17 제1항에서 정한 ‘세액조정사유’에, 당해 토지 자체는 여전히 종합토지세에 해당하지만 그 토지가 종합합산과세대상에서 별도합산과세대상으로 변경되는 경우나 그 반대의 경우도 포함되는지 여부(적극)
[5] 납세의무자가 어느 한 시·군에만 종합토지세 과세대상토지를 소유하고 있는 경우, 구 지방세법 제234조의19, 구 지방세법 시행규칙 제104조의17에서 정한 ‘세액조정절차’를 거치지 않았다는 사정만으로 그 부과처분을 위법하다고 볼 수 있는지 여부(소극)

【판결요지】
[1] 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하므로, 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분하여야 한다.
[2] 도시 및 주거환경정비법상 정비구역에 속한 각 토지를 매수하여 보유하여 온 사안에서, 과세기준일 이후에 이루어진 정비계획승인신청은 종합토지세의 과세표준을 구분함에 있어 고려할 사유가 되지 못하는 점에서 과세기준일 현재 각 건물의 시가표준액이 그 부속토지인 각 토지의 시가표준액의 3%에 미달한 경우, 각 토지는 종합합산과세대상에 해당한다고 한 사례.
[3] 일반적으로 조세법률관계에 있어서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙을 적용하기 위해서는, 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다.
[4] 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의18 규정에 의하여 동일한 납세의무자에게 종합합산세액 및 별도합산세액이 있는 경우에는 이를 구분하여 각각 별도로 안분계산하여 당해 시·군의 구체적인 세액을 산정하여야 하므로, 어느 토지가 종합합산과세대상에서 별도합산과세대상으로 변경되는 경우나 그 반대의 경우에도 다른 시·군의 종합합산세액 또는 별도합산세액에 영향을 미치게 되는 점을 고려하여 보면, 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의19, 구 지방세법 시행규칙(2005. 2. 1. 행정자치부령 제266호로 개정되기 전의 것) 제104조의17 제1항에서 정한 세액조정사유에는 어느 토지 자체가 종합토지세 과세대상에서 제외되거나 추가되어야 하는 경우뿐만 아니라, 당해 토지 자체는 여전히 종합토지세 과세대상에 해당하지만 그 토지가 종합합산과세대상에서 별도합산과세대상으로 변경되는 경우나 그 반대의 경우도 포함된다.
[5] 납세의무자가 어느 한 시·군에만 과세대상토지를 소유하고 있는 경우에는, 당초의 종합토지세 부과처분 이후 세액조정사유가 발생하더라도 다른 시·군의 종합합산세액이나 별도합산세액에 영향을 미친다는 것을 상정할 수 없으므로 이러한 세액조정절차를 거치지 않는다고 하여 그 입법 취지에 반한다고 볼 수 없는 점, 부과처분상의 세액은 정당하나 세액조정절차를 거치지 아니하였다는 이유만으로 그 부과처분을 위법하다고 보아 이를 취소하여 세액조정절차를 거치도록 하는 것은 사실상 불필요한 절차의 반복에 불과할 수 있는 점, 세액조정절차를 거치지 않더라도 여러 시·군에 과세대상토지가 소재하고 있는 경우와는 달리 납세의무자의 권익에 별다른 영향이 없는 점 등을 종합하여 보면, 납세의무자가 어느 한 시·군에만 종합토지세 과세대상토지를 소유하고 있는 경우에는 세액조정절차를 거치지 않았다는 사정만으로 그 부과처분을 위법하다고 볼 수 없다.

【참조조문】
[1] 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항(현행 삭제), 제3항(현행 삭제), 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의14 제1항 제3호(현행 삭제) / [2] 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항(현행 삭제), 제3항(현행 삭제), 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의14 제1항 제3호(현행 삭제) / [3] 국세기본법 제15조 / [4] 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의19(현행 삭제), 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의18(현행 삭제), 구 지방세법 시행규칙(2005. 2. 1. 행정자치부령 제266호로 개정되기 전의 것) 제104조의17 제1항(현행 삭제) / [5] 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의19(현행 삭제), 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의18(현행 삭제), 구 지방세법 시행규칙(2005. 2. 1. 행정자치부령 제266호로 개정되기 전의 것) 제104조의17 제1항(현행 삭제)

【참조판례】
[1] 대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결(공1995상, 1767), 대법원 1995. 9. 26. 선고 95누7857 판결(공1995하, 3554) / [3] 대법원 1985. 4. 23. 선고 84누593 판결(공1985, 800), 대법원 2001. 11. 27. 선고 99다22311 판결(공2002상, 136), 대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두403 판결(공2003하, 2026), 대법원 2006. 5. 26. 선고 2003다18401 판결(공2006하, 1126)

【전 문】
【원고, 상고인】 원고 주식회사 (소송대리인 변호사 길영인외 2인)
【피고, 피상고인】 서울특별시 중구청장 (소송대리인 변호사 박영식)
【원심판결】 서울고법 2007. 3. 23. 선고 2006누12823 판결
【주 문】
상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

【이 유】
상고이유를 판단한다.
1. 이 사건 각 토지가 별도합산과세대상이라는 주장에 대하여
구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제234조의15 제2항, 제3항, 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의14 제1항 제3호는 종합토지세 중 별도합산과세대상에서 제외되어 종합합산과세대상이 되는 건축물의 부속토지 중의 하나로 과세기준일 현재 ‘건축물의 시가표준액이 당해 부속토지의 시가표준액의 100분의 3에 미달하는 건축물의 부속토지’를 규정하고 있다.
한편, 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하므로, 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분하여야 한다( 대법원 1995. 3. 17. 선고 94누8686 판결 등 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채용증거를 종합하여 원고는 재개발사업을 시행하기 위하여 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다)상 정비구역에 속한 이 사건 각 토지를 2003. 9. 1.경부터 매수하여 보유하여 온 사실, 원고는 2005. 1.경 이 사건 각 토지를 비롯한 서울 중구 (동 및 지번 생략) 일대에 업무시설 등을 갖춘 지상 37 내지 38층, 지하 8층의 건물을 신축한다는 내용의 ‘을지로 □가 제◇지구 도시환경정비사업계획’을 수립하여 서울특별시 도시계획위원회에 정비계획승인신청을 하였으나 그 승인 여부가 보류된 사실 등을 인정한 다음, ‘도정법 등 관계 법령의 규제에 따라 건축물에 대한 증·개축이 제한되는 등의 정당한 사유에 의하여 이 사건 각 건물의 시가표준액이 그 부속토지인 이 사건 각 토지의 시가표준액의 3%에 미달하게 된 것이므로 이 사건 각 토지는 별도합산과세대상에 해당한다’는 원고의 주장에 대하여, 도정법 제5조에 의하면 정비구역 안에서의 건축물의 건축 등은 일체 금지된 것이 아니라 일정한 경우 허가를 받아 할 수 있는 점, 종합토지세의 과세표준은 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로 이 사건 과세기준일인 2004. 6. 1. 이후에 이루어진 원고의 정비계획승인신청은 이 사건 각 토지에 대한 종합토지세의 과세표준을 구분함에 있어 고려할 사유가 되지 못하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 과세기준일 현재 이 사건 각 건물의 시가표준액이 그 부속토지인 이 사건 각 토지의 시가표준액의 3%에 미달하는 이상 이 사건 각 토지는 종합합산과세대상에 해당한다고 판단하여 원고의 위 주장을 배척하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단은 정당한 것으로 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 종합토지세 과세표준의 구분에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
2. 이 사건 처분이 조세공평주의, 과잉금지원칙 등에 반한다는 주장에 대하여
원심은, 피고가 서울특별시 중구 관내 도심재개발지역에 있는 일부 토지에 대하여 그 지상 건축물의 시가표준액이 그 부속토지의 시가표준액의 3%에 미달하는 경우에도 별도합산과세대상으로 종합토지세를 부과한 적이 있는 사실을 인정한 후, 다음과 같은 사정 즉, ⓛ 법의 규정과 달리 잘못 과세한 경우 이는 경정의 대상이 될 뿐이고, 그러한 사정만으로는 이 사건 각 토지를 비롯한 서울특별시 중구 관내 도심재개발지역 내 토지에 관하여 별도합산과세대상으로 하는 과세실무관행이 있다고 보기 어려운 점, ② 피고가 다른 납세의무자에 대하여 오류에 기인한 과세처분을 하였다고 하더라도 원고로서는 자신에게도 그와 같은 오류에 기인한 과세처분을 할 것을 요구할 권리가 있다고 볼 수 없는 점, ③ 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 것으로서 그 과세표준이 투기행위 또는 가장행위의 목적 여부에 따라 좌우되는 것은 아닌 점, ④ 도정법과 지방세법은 그 규율 목적 및 대상을 달리하는 것으로서 도정법상의 제한이 있다고 하여 지방세법에 따라 과세할 수 없는 것은 아니고, 도정법이 지방세법의 특별법이라고 볼 수도 없는 점 등을 종합하여 보면, 구 지방세법 제234조의15 제2항, 구 지방세법 시행령 제194조의14 제1항 제3호 등 관계 법령에 따라 이루어진 이 사건 처분이 조세공평주의, 과잉금지의 원칙, 특별법 우선의 원칙 등에 반한다고 볼 수 없으며 또한 재량권을 일탈·남용한 것으로도 볼 수 없다고 판단하였다.
관련 법리, 관계 법령 및 기록에 비추어 살펴보면, 위와 같은 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 조세공평주의, 과잉금지의 원칙 등에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
3. 이 사건 처분이 신의성실의 원칙 등에 반한다는 주장에 대하여
일반적으로 조세법률관계에 있어서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙을 적용하기 위해서는, 첫째 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 넷째 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다( 대법원 1985. 4. 23. 선고 84누593 판결 등 참조).
원심은, 피고가 이 사건 각 토지의 종전 소유자들에 대하여 별도합산과세를 하였다고 하더라도, 이를 두고 피고가 원고에게 직접 이 사건 각 토지를 별도합산과세대상으로 하겠다는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 신의성실의 원칙이나 금반언의 원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다.
앞서 본 법리와 기록에 비추어 볼 때, 원심이 들고 있는 사정에다가 원고는 재개발사업을 추진하기 위하여 이 사건 각 토지를 매수한 것으로 보일 뿐, 이 사건 각 토지가 별도합산과세대상이라는 것을 믿고 매수한 것으로는 보이지 않는 점까지 보태어 보면, 이 사건 처분이 신의성실의 원칙이나 금반언의 원칙에 위배되지 않는다고 본 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 신의성실의 원칙 등에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.
4. 이 사건 처분이 세액조정절차를 거치지 아니하여 위법하다는 주장에 대하여
구 지방세법 제234조의19, 구 지방세법 시행규칙(2005. 2. 1. 행정자치부령 제266호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제104조의17 소정의 세액조정절차는 종합토지세가 시·군세이면서도 당해 시·군의 구체적인 종합합산세액 또는 별도합산세액은 구 지방세법 제234조의18, 구 지방세법 시행령 제194조의18의 규정에 의하여 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 종합합산과세대상토지 또는 별도합산과세대상토지를 대상으로 하여 각각 산정된 종합합산세액 또는 별도합산세액을 당해 시·군에 소재하는 각각의 과세대상토지(이하 ‘과세대상토지’라 함은 종합합산과세대상토지와 별도합산과세대상토지로 구분된 토지를 말하는 것으로 분리과세대상토지를 제외한 것을 말한다)의 시가표준액의 비율에 따라 안분한 금액으로 산정하기 때문에, 당초 종합토지세 부과처분 이후 어느 한 시·군에서 과세대상토지의 누락이나 추가 등의 사유가 발생한 경우에는 납세의무자가 소유하고 있는 다른 시·군 소재의 종합합산세액이나 별도합산세액에도 영향을 미치게 되므로, 이러한 경우 각각의 시·군의 구체적인 세액을 안분계산하여 다시 산정하기 위하여 마련된 절차라 할 것이다.
그리고 구 지방세법 시행령 제194조의18 규정에 의하여 동일한 납세의무자에게 종합합산세액 및 별도합산세액이 있는 경우에는 이를 구분하여 각각 별도로 안분계산하여 당해 시·군의 구체적인 세액을 산정하여야 하므로, 어느 토지가 종합합산과세대상에서 별도합산과세대상으로 변경되는 경우나 그 반대의 경우에도 다른 시·군의 종합합산세액 또는 별도합산세액에 영향을 미치게 되는 점을 고려하여 보면, 구 지방세법 제234조의19, 구 지방세법 시행규칙 제104조의17 제1항 소정의 세액조정사유에는 어느 토지 자체가 종합토지세 과세대상에서 제외되거나 추가되어야 하는 경우뿐만 아니라, 당해 토지 자체는 여전히 종합토지세 과세대상에 해당하지만 그 토지가 종합합산과세대상에서 별도합산과세대상으로 변경되는 경우나 그 반대의 경우도 포함된다고 할 것이다.
그런데 납세의무자가 어느 한 시·군에만 과세대상토지를 소유하고 있는 경우에는, ⓛ 당초의 종합토지세 부과처분 이후 세액조정사유가 발생하더라도 다른 시·군의 종합합산세액이나 별도합산세액에 영향을 미친다는 것을 상정할 수 없으므로 이러한 세액조정절차를 거치지 않는다고 하여 그 입법 취지에 반한다고 볼 수 없는 점, ② 부과처분상의 세액은 정당하나 세액조정절차를 거치지 아니하였다는 이유만으로 그 부과처분을 위법하다고 보아 이를 취소하여 세액조정절차를 거치도록 하는 것은 사실상 불필요한 절차의 반복에 불과할 수 있는 점, ③ 세액조정절차를 거치지 않더라도 여러 시·군에 과세대상토지가 소재하고 있는 경우와는 달리 납세의무자의 권익에 별다른 영향이 없는 점 등을 종합하여 보면, 납세의무자가 어느 한 시·군에만 종합토지세 과세대상토지를 소유하고 있는 경우에는 세액조정절차를 거치지 않았다는 사정만으로 그 부과처분을 위법하다고 볼 수 없다.
원심은, 세액조정절차는 과세대상토지에서 제외하거나 추가하여야 할 토지 등이 나중에 발견됨에 따라 이미 부과한 종합토지세액을 새로이 조정할 필요가 있는 경우에 한하여 그 적용이 있다고 하면서도, 피고가 당초 이 사건 각 토지를 종합합산과세대상으로 보고 종합토지세를 부과하였다가 그 후 별도합산과세대상으로 보고 이 사건 처분을 하는 것은 단지 과세표준의 구분적용을 달리함에 따른 것이므로 세액조정절차를 거칠 필요가 없다고 판단하였는바, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 이와 같은 원심의 판단은 그 이유 설시에 있어 다소 부적절한 점이 있으나, 이 사건 과세기준일인 2004. 6. 1. 현재 이 사건 각 토지를 비롯한 원고 소유의 토지들이 서울특별시 중구에만 소재하고 있는 이상 이 사건 처분에 앞서 세액조정절차를 거치지 않았더라도 위법하지 않다고 본 것은 결론에 있어서 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같은 세액조정절차에 관한 법리오해 등으로 인하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다.
5. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.