청구번호 조심2008지0108

주 문

심판청구를 기각합니다.

이 유

1. 처분 개요

처 분청은 청구인이 2007년 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 경기도 용인시 ○○○번지 임야 52,265㎡ 중 41,812㎡(이하 “이건 토지”라 한다)를 소유하고 있는데 대하여 이 건 토지의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하고, 그 과세표준을 135,220,008원으로 하여 지방세법 제188조제1항제1호의 세율을 적용하여 산출한 2007년도 재산세(토지분) 426,100원, 지방교육세 85,220원 합계 511,320원을 2007.9.10. 청구인에게 부과고지하였다.

청구인은 이에 불복하여 2008.1.17. 이 건 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

가. 청구인 주장

(1) 처 분청은 청구인이 1984년부터 이 건 토지를 소유하고 있는데 대하여 2002년까지는 구 지방세법 제234조의15의 규정에 따라 분리과세대상 토지로 구분하여 종합토지세를 부과하였으나, 이 건 토지는 아무런 변동 사항이 없음에도 불구하고 2003년 이후부터는 과세대상을 종합합산과세대상으로 하여 종합토지세 및 재산세(토지분)를 부과하였다.

(2) 청 구인은 이에 대하여 2007.11.16. 처분청에 이의신청을 하였으나, 그 이의신청결정에서는 이 건 토지의 토지이용계획확인서에 의하면 6번 란에서 “수질보전특별대책지역”으로, 4번 란에서는 “보전산지”로 확인되고 있는데도 과거 분리과세대상으로 한 이유가 6번 란에 따랐던 것인지, 4번 란에 따랐던 것인지를 분명히 밝히지 아니하였고, 분리과세대상에서 종합합산과세대상으로 변경하여야 하는 법률의 개정이나 새로운 해석이 있었는지를 심리 하였어야 함에도 이를 하지 아니하였고, 4번 란의 보전산지였던 것이 과세관행의 이유였던 것처럼 왜곡하여 심리하였다.

(3) 위 와 같은 처분청의 의도는 알 수 없으나, 수질보전특별대책지역은 수도법에 의한 상수원보호구역이 아니라하더라도 수도법에 의한 상수원보호구역보다 더 엄격한 행위제한을 하고 있는 것이 현실이고, 과거 분리과세대상으로 한 과세관행이 유지되어야 하고, 양자간의 행위제한에 상응하는 과세형평을 상실하여 위헌의 여지가 있는 점을 고려하면, 이 건 토지의 과세대상을 분리과세대상으로 구분하여야 한다.

나. 처분청 의견

(1) 청 구인의 토지는 도시지역 안의 임야로서 지방세법시행령 제132조제2항제1호의 산림경영 계획인가를 득하여 시업중인 임야도 아니고, 그 제2호 내지 제5호에 규정된 문화재 보호구역안의 임야, 공원자연환경지구 안의 임야, 종중소유 임야, 개발제한구역 안의 임야 등에 해당되지 않고, 제6호 수도법에 의한 상수원보호구역안의 임야에도 해당되지 아니하므로 분리과세대상토지로 볼 수 없다.

(2) 수질보전특별대책지역은 ”환경정책법“을 근간으로 하므로 위 제6호 규정과는 그 근거 법을 달리하고 있고, 청구인의 주장대로 행위제한이 똑같이 엄격하게 적용된다 할지라도 위 제6호의 규정을 준용하여 적용할 수는 없고, 또한 과거 분리과세 대상 임야로 과세한 것은 이 건 심사청구와 직접적인 관계가 없으며, 이건 토지에 대하여 지방세법 제182조제1항제3호나목의 규정에 의거 『산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야』에 해당하지 아니하므로 이 건 토지를 종합합산과세대상 토지로 구분하여 과세한 이 건 처분은 정당하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

(1) 종합합산과세대상 토지를 분리과세대상 토지로 보아 토지분 재산세를 부과한 사실이 있는 경우 분리과세관행이 성립하였다고 볼 수 있는지 여부

(2) 수질보전특별대책지역내의 임야를 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세를 부과한 처분이 적법한지 여부

나. 관련 법령

(1) 쟁점(1) 관련법령

(가) 국세기본법

제18조 (세법해석의 기준, 소급과세의 금지) ②국세를 납부할 의무(세법에 징수의무자가 따로 규정되어 있는 국세의 경우에는 이를 징수하여 납부할 의무. 이하 같다)가 성립한 소득·수익·재산·행위 또는 거래에 대하여는 그 성립후의 새로운 세법에 의하여 소급하여 과세하지 아니한다.

③세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다.

(2) 쟁점(2) 관련법령

(가) 지방세법

제182조 (과세대상의 구분) ①토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 다음 각목의 1에 해당하는 토지

나. 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야

(나) 지방세법시행령

제132조 (분리과세 대상토지의 범위) ②법 제182조제1항제3호 나목에서 "대통령령이 정하는 임야"라 함은 다음 각호에서 정하는 임야를 말한다.

1. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제28조에 따라 특수산림사업지구로 지정된 임야와 「산지관리법」 제4조제1항제1호의 규정에 의한 보전산지 안에 있는 임야로서 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조에 따른 산림경영계획의 인가를 받아 시업중인 임야. 다만, 도시지역 안의 임야를 제외하되 도시지역으로 편입된 날부터 2년이 경과하지 아니한 임야와 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조의 규정에 의한 보전녹지지역 안의 임야로서 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조에 따른 산림경영계획의 인가를 받아 시업중인 임야는 그러하지 아니하다.

2. 「문화재보호법」에 의하여 지정된 문화재보호구역 안의 임야

3. 「자연공원법」에 의하여 지정된 공원자연환경지구 안의 임야

4. 종중이 소유하고 있는 임야

5. 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 임야

가. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 규정에 의한 개발제한 구역 안의 임야

나. 「군사시설보호법」에 의한 군사시설보호구역(「해군기지법」에 의한 해군기지구역을 포함한다) 중 제한보호구역 안의 임야 및 동 제한보호구역에서 해제된 날부터 2년이 경과하지 아니한 임야

다. 「군용전기통신법」에 의한 특별보호구역 안의 임야

라. 「도로법」에 의하여 지정된 접도구역 안의 임야

마. 「철도안전법」 제45조에 따른 철도보호지구 안의 임야

바. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 도시공원 안의 임야

사. 「하천법」 제10조의 규정에 의하여 연안구역으로 고시된 지역 안의 임야

6. 「수도법」에 의한 상수원보호구역 안의 임야

(다) 구 지방세법시행령(2005.1.5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것)

제194조의15 (분리과세 대상토지) ②법 제234조의15제2항제4호에서 "대통령령으로 정하는 임야"라 함은 다음 각호에 정하는 것을 말한다.

5. 다음 각목의 1에 해당하는 임야

가. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법의 규정에 의한 개발제한구역안의 임야

나. 군사시설보호법에 의한 군사시설보호구역(해군기지법에 의한 해군기지구역을 포함한다)중 제한보호구역안의 임야 및 동 제한보호구역에서 해제된 날부터 2년이 경과하지 아니한 임야

다. 군용전기통신법에 의한 특별보호구역안의 임야

라. 도로법에 의하여 지정된 접도구역안의 임야

마. 철도법 제76조의 규정에 의한 철도노선인접지역안의 임야

바. 도시공원법 제2조제1호의 규정에 의한 도시공원안의 임야

사. 하천법 제10조의 규정에 의하여 연안구역으로 고시된 지역안의 임야

6. 수도법에 의한 상수원보호구역안의 임야

(라) 환경정책기본법

제22조 (특별종합대책의 수립) ①환경부장관은 환경오염·환경훼손 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역과 제10조제1항의 규정에 의한 환경기준을 자주 초과하는 지역을 관계중앙행정기관의 장 및 시·도지사와 협의하여 환경보전을 위한 특별대책지역으로 지정·고시하고 당해 지역안의 환경보전을 위한 특별종합대책을 수립하여 관할시·도지사에게 이를 시행하게 할 수 있다.

②환경부장관은 제1항의 규정에 의한 특별대책지역내의 환경개선을 위하여 필요한 경우에 한하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 지역내의 토지이용과 시설설치를 제한할 수 있다.

(마) 환경정책기본법시행령

제5조 (특별대책지역내의 토지이용등의 제한) ①환경부장관은 법 제22조제2항의 규정에 의하여 다음 각호의 1에 해당하는 경우에 특별대책지역내의 토지이용과 시설설치를 제한할 수 있다.

1. 법 제10조제1항 또는 제3항의 규정에 의한 환경기준을 초과하게 되어 주민의 건강·재산이나 생물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우

2. 자연생태계가 심하게 파괴될 우려가 있다고 인정되는 경우

3. 토양 또는 수역이 특정유해물질에 의하여 심하게 오염된 경우

②환경부장관은 제1항 각호의 1에 해당하는 사유로 특별대책지역내의 토지이용과 시설설치를 제한하고자 할 때에는 그 제한의 대상·내용·기간·방법등을 정하여 고시하여야 한다. 이를 변경하는 때에도 또한 같다.

(바) 환경부고시 제2004-72호

환경정책기본법 제22조 및 동법시행령 제5조의 규정에 의하여 팔당․대청호상수원수질보전특별대책지역지정(환경부고시 제2001-148호. ‘01.10.15) 및 팔당‧대청호상수원수질보전특별종합대책(환경부고시 제2000-120호, ‘00.10.10)을 다음과 같이 통합 개정․고시한다.

2004. 5. 20.

환 경 부 장 관

팔당‧대청호상수원수질보전특별대책지역지정및특별종합대책

제3조(특별대책지역) 제1조의 규정에 의한 특별대책지역은 팔당․대청호의 수질에 미치는 영향을 고려하여 Ⅰ권역과 Ⅱ권역으로 구분하며, 그 지역은 별표 2와 같다.

제5조(오수배출시설) ①건축연면적 400㎡ 이상의 숙박업․식품접객업 및 건축연면적 800㎡ 이상의 오수배출시설은 Ⅰ권역에의 입지를 허용하지 아니한다. 다만, 발생되는 오수를 하수종말처리시설에 전량 유입․처리하는 건축물이거나 지역주민의 공공복리시설로서 생물화학적산소요구량(BOD) 및 부유물질(SS)을 각각 20㎎/L(수변구역은 10㎎/L) 이하로 처리하여 방류하는 경우에는 그러하지 아니하다.

제7조(축산폐수배출시설) Ⅰ권역에서는 오수․분뇨및축산폐수의처리에관한법률 제24조의2제1항의 규정에 의한 허가대상 축산폐수배출시설의 입지를 허용하지 아니한다.

제8조(폐기물처리시설) ①특별대책지역에는 폐기물관리법 제2조의 규정에 의한 폐기물처리시설 중 매립시설, 동법 제26조의 규정에 의한 폐기물처리업, 동법 제44조의2의 규정에 의한 폐기물재활용신고자가 설치하는 폐기물재활용시설의 입지를 허용하지 아니한다.

제9조(Ⅰ권역에서의 용도변경) ①Ⅰ권역 중 하수처리구역외 지역에서의 건축물의 용도변경 또는 증축․개축 등의 건축(이하 “용도변경”이라 한다)은 용도변경을 하고자 하는 시설의 입지가 이 고시를 비롯한 관계법령에 적합한 경우에는 허용한다. 이 경우 복합건축물 또는 동일 필지(별표 3의 규정에 의한 연접․인접 필지를 포함한다)내의 건축물의 용도변경은 각각 또는 그 합계의 건축연면적이 이 고시의 규정에 의한 입지제한 규모를 초과하지 아니하여야 한다.

제12조(골프장 및 골프연습장) ①골프장의 입지는 체육시설의설치․이용에관한법률 제13조제1항 및 동법시행령 제12조제3호의 규정에 의한 골프장의입지기준및환경보전등에관한규정(문화관광부고시)에 의한다.

제15조(국토의 계획 및 이용상의 용도지역 변경 억제) 자연환경보전지역, 농림지역 및 관리지역 중 보전․생산관리지역을 도시지역 중 공업지역으로의 변경은 제한하고 관광․휴양개발진흥지구로의 변경은 선별 허용한다.

제16조(오염총량관리제의 실시) 팔당호수질보전특별대책지역에 대해서는 한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률 제8조의 규정에 따라 오염총량관리제를 실시할 수 있으며, 대청호수질보전특별대책지역에 대해서는 금강수계물관리및주민지원등에관한법률 제11조의 규정에 따라 오염총량관리제를 실시한다.

제17조(질소․인의 규제) ①환경부장관은 호소의 부영양화 예방을 위하여 특별대책지역내 규제대상 시설의 질소․인 규제방안을 마련하여 시행한다.

제18조(기존 특정수질유해물질 배출시설의 이전유도) 기존 폐수배출시설 중 특정수질유해물질 배출시설의 이전은 공업용지의 확보 등에 관하여 관계부처와 협의 후 단계적으로 시행한다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 청 구인이 1987.6.11. 취득하여 소유하고 있는 이 건 토지는 현황이 임야인 토지로서 토지이용계획확인서에 의하면 도시관리계획 용도지역은 보전녹지지역에 해당하고, 산림에 관한 이용계획은 보전산지, 수도에 관한 이용계획은 수질보전특별대책지역, 기타 이용계획은 자연보전권역에 해당하나, 청구인이 제출한 종합토지세 등 납부 영수증에 의하면 처분청은 이 건 토지에 대하여 1996년부터 2002년까지는 종합토지세의 과세대상을 분리과세대상으로 구분하였으나, 2003년부터는 구 지방세법시행령(2005.1.5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제194조의15 및 지방세법시행령 제132조제2항의 분리과세대상인 임야에 해당되지 않는 것으로 보아 이 건 토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 사실을 제출된 관련 증빙자료에서 알 수 있다.

(2) 쟁점(1)에 대하여 본다.

(가) 국 세기본법 제18조제2항은 세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에 과세관청이 이와 다른 새로운 해석 또는 관행을 내세워 소급과세하는 것을 금지함으로써 납세자의 신뢰를 보호하려는 규정이며, 과세관청이 되풀이해온 위법한 세법의 해석이나 국세행정에 따른 부적법한 과세처분을 구제하기 위한 규정이 아니라 할 것이다(같은 취지의 대법원 1984.6.12. 선고 83누664 판결 참조).

(나) 처 분청이 종합합산과세대상인 토지를 분리과세대상 토지로 구분하여 산출한 종합토지세를 부과하는 과세행정을 되풀이 해 왔고, 그동안 납세자가 이를 그대로 받아들여 온 사실이 있다 하더라도 위법한 과세처분이 적법한 것으로 될 수는 없다할 것이므로 청구인의 과세관행이 유지되어야 한다는 주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단된다.

(3) 쟁점(2)에 대하여 본다.

(가) 청 구인은 이 건 토지는 수질보전특별대책지역에 속하는 토지로서 수도법에 의한 상수원보호구역이 아니라하더라도 수도법에 의한 상수원보호구역보다 더 엄격한 행위제한을 하고 있으므로 과세형평을 유지하기 위하여 재산세 과세대상을 분리과세대상으로 구분하여야 한다고 주장하나, 지방세법 제182조제1항제3호 및 지방세법시행령 제132조의 규정을 종합하면, “「수도법」에 의한 상수원보호구역 안의 임야”를 분리과세대상 토지의 범위에 속하는 것으로 규정하고 있으나, 환경정책기본법에 의한 수질보전특별대책지역 안의 임야에 대하여 분리과세대상 토지의 범위에서 제외한 사실을 알 수 있고, 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세를 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이다.

(나) 따라서, 지 방세법시행령 제132조제2항제6호에서 “「수도법」에 의한 상수원보호구역 안의 임야”를 분리과세대상으로 규정하면서 수질보전특별대책지역에 속하는 토지를 분리과세대상으로 규정하지 않아 이를 분리과세대상에서 제외하고 있다고 하여도, 그러한 사정만으로는 위 각 규정들이 헌법이 규정한 평등의 원칙에 근거한 과세형평의 원칙에 위반한다고 볼 수 없다 할 것이므로(같은 취지의 대법원 2001.12.14. 선고 2001두5101 판결 참조), 지방세법시행령 제132조제2항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이고, 이 건 토지가 위 지방세법시행령 제132조제2항 각 호에 해당하지 않는 이상 지방세법 제182조제1항제3호 소정의 분리과세대상에 해당되지 않는다 할 것이다.

따라서, 처분청이 이 건 토지를 종합합산과세대상 토지로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구인의 주장이 이유 없으므로 지방세법 제77조제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조제1항제2호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.