청구번호 조심2008지0340

주 문

심판청구를 기각합니다.

이 유

1. 처분 개요

가. 처분청은 청구인이 2007년도 재산세 과세기준일(6월1일) 현재 소유하고 있는 ○○○시 ○○○번지 토지 18,724.8㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분한 다음, 그 과세표준액을 12,470,716,800원으로 하고 지방세법 제188조제1항제1호 등의 규정을 적용하여 산출한 재산세 62,103,580원, 도시계획세 18,706,070원, 지방교육세 12,420,710원, 합계 93,230,360원을 2007.9.10. 청구인에게 부과고지하였다.

나. 청구인은 이에 불복하여 2007.11.30. 처분청에 이의신청을 하고, 처분청은 2008.1.18. 이를 기각하는 결정을 하고 2008.1.23. 그 결정서를 청구인에게 송달하였다.

다. 청구인은 이에 불복하여 2008.4.15. 이 건 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

가. 청구인 주장

(1) 청구인은 1959.3.13. 설립되어 1974.11.20. ○○○시 ○○○번지에서 「○○○」이라는 상호로 공용자동차정류장사업 및 주택건설판매업 등을 영위하는 법인으로서 ○○○시의 도시계획지침에 따라 도심지역내에서 여객자동차정류장사업을 중지하고 ○○○시가 외곽지역에 여객자동차정류장용지로 새로이 지정한 이 건 토지를 2001.8.1. ○○○시도시개발본부장과 매매대금을 13,575,480,000원으로 하는 매매계약을 체결하고, 2006.7.28. 그 잔금을 지급한 다음, 2006.7.31. 이 건 토지에 대한 소유권이전등기를 경료하였다.

(2) ○○○시장은 청구인의 2007.8.28. 이 건 토지에 대한 ○○○사업면허 신청에 대하여 이 건 토지 인근의 아파트입주자들이 여객자동차터미널 건립시 소음, 분진, 매연, 극심한 교통체증 등 환경공해를 야기하고 교통영향평가도 부정적이라는 이유로 2002년부터 집단민원을 제기하고 있고, 행정절차법 제22조의 규정에 따라 사전에 사업계획을 주민들에게 설명회를 개최해야 한다는 등의 이유를 들어 2007.9.11. 위 사업면허신청을 반려하였다.

(3) 청구인은 2007.1.26. 주민의 민원을 반영한 도시계획변경수립 요청을 하였으나, ○○○시장은 2007.2.28.과 2007.4.10. 두 차례에 걸쳐 계산지구단위계획시행지침(여객자동차정류장)을 변경해야 할 요인이 없다는 이유를 들어 위 요청에 대하여 불가통보를 한 바가 있고, 처분청은 집단민원을 이유로 청구인의 여객자동차터미널사업 면허신청 접수 자체를 거절하고 있다.

(4) 청구인은 ○○○시의 정책에 순응하여 청구인의 종전 여객자동차터미널사업을 중단하고 외곽장소로 이전하기 위하여 이 건 토지를 취득하였고, 이 건 토지를 새로운 여객자동차터미널사업장으로 사용하고자 관련법상의 행정절차를 밟고 있는 중에 있고, 구 지방세법시행령(2007.12.31 대통령령 제20517호로 개정된 것, 이하 같다) 제132조제4항제27호에서는 여객자동차터미널용 토지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있으며, 이 건 토지는 당초부터 ○○○시가 토지의 용도를 여객자동차터미널용지로 지정한 토지로 ○○○시와 처분청의 조치에 따라 여객자동차터미널용지로 사용해야만 하는 토지이므로 이 건 토지의 재산세과세대상을 분리과세대상으로 구분하여야 한다.

(5) 이 건 토지는 매매계약을 할 당시부터 여객자동차정류장용지로 지정되어 있어 다른 용도로 사용이 불가할 뿐만 아니라 전매조차 금지하고 있고, 민원을 이유로 사업면허를 불허하고 있으므로 그 귀책사유는 처분청과 ○○○시에 있는 것이고, 청구인이 이 건 토지를 본래의 용도대로 사용하지 못한데 “정당한 사유”가 있고, 이 건 토지와 유사한 대법원 판례(대법원 1996.1.23. 선고 95누13746 판결, 대법원 1993.12.24. 선고 93누4991 판결)에서도 정부의 건축자재수급 및 물가안정을 위한 건축허가제한대상이라는 이유로 건축허가신청서를 반려하고 조세를 부과할 때는 건축중이 아니라는 이유로 중과세율을 적용하는 것은 금반언 내지 신의칙에 반한다고 판시한 바가 있고, 건축허가를 받고 착공신고를 하였으나 건자재수급 등의 조절을 이유로 착공신고서를 반려하고 과세기준일 현재 나대지라는 이유로 종합합산과세대상 토지라고 하는 것은 잘못이라고 판시한 바가 있으므로 이 건 토지의 재산세과세대상을 분리과세대상으로 구분하여야 하고, 이 건 토지의 재산세과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하는 것은 위법부당하다.

나. 처분청 의견

(1) 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리한 점을 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있다할 것이고 재산세의 분리과세제도의 취지에 비추어 보면 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이며 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다 할 것인바(행정자치부 심사결정 제2007-342, 2007.6.25), 구 지방세법시행령 제132조제4항제27호에서 여객자동차운수사업법에 의하여 여객자동차터미널사업면허를 받은 자가 계속하여 사용하는 여객자동차터미널용 토지로 여객자동차터미널용 토지에 대한 분리과세 요건을 규정하고 있으므로 그 과세요건을 충족하 는 경우에 한하여 분리과세대상에 해당한다 할 것이나, 청구인의 경우 여객자동차운수사업법에 의한 여객자동차터미널사업면허를 득하지 못한 사실이 확인되고, 이 건 토지의 경우 착공도 되지 아니한 나대지 상태로 재산세 과세기준일 현재 계속하여 사용하는 여객자동차터미널용 토지에도 해당되지 아니한다 할 것이므로 이를 종합합산과세대상 토지로 보아 재산세를 부과 고지한 처분은 잘못이 없다 할 것이다.

(2) 나아가, 토지분 재산세는 보유하는 토지의 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 재산세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고 따라서 토지에 대한 과세대상 구분도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지 상황이나 이용 상황에 따라 구분되는 것이므로 현황과세의 원칙상 과세기준일 현재 요건에 해당하여야 하고 규정된 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 분리과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못한다고 할 것이므로(같은 취지의 대법원 2001.5.29. 선고 99두7265 판례) 여객자동차터미널사업면허가 반려되었다거나 지구단위계획 변경요청이 반영되지 아니하였다거나 하는 사실은 분리과세대상 토지에 해당되는지 여부를 판단하는 사유가 되지 않는 이상 이 건 재산세 등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

여객자동차터미널용 토지로 용도가 지정된 토지에 대하여 여객자동차터미널사업면허신청을 하였으나 광역시장이 이를 거부한 경우, 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 그 토지를 여객자동차터미널용으로 사용하지 못한데 정당한 사유가 있는 것으로 보아 재산세 과세대상을 분리과세대상으로 구분할 수 있는지 여부

나. 관련 법령

(1) 구 지방세법(2008.2.29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)

제182조 (과세대상의 구분) ①토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

2. 별도합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.

3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 다음 각목의 1에 해당하는 토지

라. 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지

(2) 구 지방세법시행령(2007.12.31 대통령령 제20517호로 개정되기전의 것, 이하 같다)

제132조 (분리과세 대상토지의 범위) ④법 제182조제1항제3호 라목에서 "대통령령이 정하는 토지"라 함은 다음 각호에서 정하는 토지(법 제182조제1항제3호 다목의 규정에 의한 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호 내지 제11호의 규정에 의한 토지는 동호 규정에 의한 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호의 규정에 의한 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니한다.

27. 「여객자동차 운수사업법」 및 「화물유통촉진법」의 규정에 의하여 면허 또는 인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 여객자동차터미널 및 화물터미널용 토지

(3) 여객자동차 운수사업법

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

5. "여객자동차터미널"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 장소가 아닌 곳으로서 승합자동차를 정류(정류)시키거나 여객을 승하차(승하차)시키기 위하여 설치된 시설과 장소를 말하며, 그 종류는 국토해양부령으로 정한다.

가. 도로의 노면(노면)

나. 그 밖에 일반교통에 사용되는 장소

6. "여객자동차터미널사업"이란 여객자동차터미널을 여객자동차운송사업에 사용하게 하는 사업을 말한다.

제36조 (여객자동차터미널사업의 면허) ① 여객자동차터미널사업(이하 "터미널사업"이라 한다)을 경영하려는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 면허를 받아야 한다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구인은 2001.8.1. ○○○시도시개발본부장과 이 건 토지의 용도를 매도자는 여객자동차정류장용지로 지정하고 매수자는 지정용도로 사용할 것을 승낙하고, 매매대금을 13,575,480,000원으로, 매수자는 목적용지를 지정용도로 사용하기 전에 매도자의 동의 없이 타인에게 양도 또는 임대하였을 때 계약을 해제하는 것으로 하여 이 건 토지에 대한 매매계약을 체결하고, 2006.7.28. 이 건 토지의 잔금을 지급한 다음 2006.7.31. 이 건 토지에 대한 소유권이전등기를 경료한 다음, 2007.1.26. 자동차정류장시설면적기준의 변경을 요청하는 여객자동차정류장 지구단위계획 시행지침 변경요청을 하고, 이에 대하여 ○○○시장은 2007.2.28. 지구단위계획 수립지침은 청구인의 제안에 의하여 ○○○시 고시 제2002-157호(‘02.7.13.)로 변경결정 고시한 내용으로 제안 당시와 시행지침을 변경해야 할 만큼의 변경요인이 없으므로 현 상황에서는 도시관계획 입안에 반영이 불가하다는 내용으로 청구인에 통보(도시계획과-1632)하고, 2007.4.10. 계산자동차정류장 변경요청에 대한 민원 회신(도시계획과-2917)에서도 위와 유사한 내용으로 통보한 바가 있고, 그 후, 청구인이 2007.8.28. 여객자동차터미널 사업면허 신청을 하였으나, ○○○시장은 2007.9.11. 이를 2002년부터 그동안 집단민원이 발생된 바가 있고, 주민설명회 및 의견수렴이 필요하다는 사유로 이를 반려(대중교통과-9955)한 바가 있고, 한편, 처분청은 이 건 토지는 2007년도 재산세 과세기준일(6월 1일) 현재 여객자동차터미널용 토지에 해당하지 않는 것으로 보아 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과고지한 사실을 제출된 관련증빙서류에 의하여 확인된다.

(2) 쟁점에 대하여 본다.

(가) 청구인은 구 지방세법시행령 제132조제4항제27호에서는 여객자동차터미널용 토지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있고, ○○○시도시개발본부장은 이 건 토지를 여객자동차터미널용 토지로 용도를 지정하여 매각하고도 청구인의 여객자동차터미널사업면허 신청을 정당한 사유 없이 거부하였으므로 청구인이 이 건 토지를 그 용도로 사용하지 못한데 정당한 사유가 있는 경우로서 이 건 토지의 재산세 과세대상을 분리과세대상으로 구분하여야 한다고 주장하나, 구 지방세법 제182조제1항제3호라목 및 구 지방세법시행령 제132조제4항제27호의 규정을 종합하면 여객자동차운수사업법의 규정에 의하여 면허 또는 인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 여객자동차터미널용 토지를 분리과세대상 토지로 규정하고 있고, 구 지방세법시행령 제132조제4항제27호에서 “여객자동차운수사업법 의 규정에 의하여 면허 또는 인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 여객자동차터미널용 토지”를 분리과세대상으로 규정한 것은 여객자동차터미널용 토지 중 「여객자동차운수사업법」에 의한 여객자동차터미널로 사용하는 토지에 한하여 분리과세대상으로 하겠다는 것이라 할 것이고, 위 규정에서는 “정당한 사유”를 달리 규정하고 있지 아니하다.

(나) 재 산세의 과세대상을 구분하여 과세하는 취지는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세를 함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있는 점에 비추어보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이고(같은 취지의 대법원 2001.12.14. 선고 2001두5101 판결 참조), 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점, 재산세의 분리과세제도의 취지, 재산세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 조세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 따라서 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이므로 과세기준일 현재 위 시행령이 규정한 요건에 해당하지 아니하는 이상 그 요건에 해당하지 못한 데에 정당한 사유가 있는지 여부는 위 법령 소정의 분리과세대상토지 해당 여부를 좌우하는 사유가 되지 못하는 점 등에 비추어 보면, 예외적으로 분리과세대상 토지를 규정하고 있는 위 구 지방세법령 제132조제4항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이다(같은 취지의 대법원 2001.5.29. 선고 99두7265 판결 참조).

(다) 그 런데, 청구인과 처분청 사이에는 청구인이 2007년 재산세 과세기준일 현재 이 건 토지를 여객자동차터미널용 토지로 사용하고 있지 않은 사실에 대하여 다툼이 없고, 처분청이 제출한 과세내역서, 의견서 등의 자료에 의하면, 이 건 토지는 일반상업지역에 속하는 토지로서 나대지 상태인 사실을 알 수 있으므로 청구인이 주장하는 바와 같이 과세기준일 현재 여객자동차터미널용 토지로 사용하지 못한 것에 정당한 사유가 있다 하더라도 청구인의 경우와 같이 여객자동차터미널용 토지로 사용하고자 하는 토지는 구 지방세법시행령 제132조제4항제27호 소정의 여객자동차터미널용 토지에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이고, 나아가 구 지방세법시행령 제131조의2 및 제132조에서 정한 별도합산과세대상 또는 분리과세대상 토지에 해당하지 않는 이상 처분청이 이 건 토지의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과한 처분은 잘못이 없다고 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구인의 주장이 이유 없으므로 지방세법 제77조제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조제1항제2호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2008년 9월 9일