청구번호 조심2008지0002

주 문

처분청이 2007.9.10. 청구인에게 한 재산세 1,104,667,680원, 도시계획세 380,950,380원, 지방교육세 202,933,530원, 합계 1,598,551,590원의 부과처분을 서울특별시 ○○○번지 18,403.4㎡ 중 도로에 해당하는 면적을 재산정한 다음, 이를 재산세 과세대상 토지면적에서 제외하여 산출한 세액으로 한다.

이 유

1. 처분 개요

가. 처분청은 청구인이 2007 년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 아래 ○○○호텔(이하 “이 건 호텔”이라 한다)의 부속토지 18,403.4㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대한 재산세 과세대상을 별도합산과세대상으로 구분하고 지방세법 제188조제1항제1호나목의 세율을 적용하여 산출한 재산세 1,104,667,680원, 도시계획세 380,950,380원, 지방교육세 202,933,530원, 합계 1,598,551,590원을 2007.9.10. 청구인에게 부과 고지하였다.

< 이 건 토지 : ○○○번지 >

연 번	사용현황	면 적
1	화단	601.8
2	보행자도로	467.1
3	보행자도로	144.2
4	차도	65.4
5	화단	308.5
6	보행자도로	333.9
7	보행자도로	53.3
8	차도	57.6
9	호텔 진출입로	76.5
10	호텔 진출입로	154.4
11	호텔 진출입로	21.0
12	호텔 진출입로	31.8
13	호텔건물 부속토지	16,087.9
합 계		18,403.4

나. 청구인은 이에 불복하여 2007.11.22. 이 건 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

가. 청구인 주장

(1) 이 건 토지 중 2 내지 4 토지 및 6 내지 12 토지(이하 “이 건 쟁점토지”라 한다)는 지하철 2호선 ○○○역 방면에서 역삼역 방면으로 개설된 폭 50m의 ○○○와 경계를 이루며 ○○○를 따라 동쪽에서 서쪽으로 길게 뻗은 부지로서 동쪽 끝은 지하철 ○○○호선 ○○○역 ○○○번 출구와 연결되어 있고, ○○○번 출구에서 나온 통행인들이 서쪽에 위치한 ○○○ 방향으로 가기 위해서는 보행자도로인 이 건 토지 중 6․7 토지를 지나 이 건 호텔 진출입로인 9․10 토지에 위치한 횡단보도를 거쳐 다시 보행자도로인 2, 3토지를 통과한 후, 다시 이 건 호텔 진출입로인 11․12 토지인 횡단보도를 지나야하고, 보행자도로인 7 토지에는 시내버스 정류장, 택시승강장 및 지하철을 이용하는 승객들을 위한 자전거 보관대가 설치되어있다.

(2) 이 건 토지가 위치한 지역은 ○○○를 따라 고층건물이 밀집해 있는 지역으로 자동차 및 일반인의 통행이 많은 지역으로 이 건 토지 중 4․8 토지는 ○○○의 일부로서 일반인들이 자동차도로로 이용하고 있고, 2․3․6․7․9․10 내지 12 토지는 ○○○번 출구에서 나온 통행인들이 ○○○를 따라 ○○○ 방면으로 보행하기 위한 유일한 지상통행로로서 많은 일반인들이 아무런 제약 없이 통행하고 있으며, 통행을 방해하는 별다른 장애물이나 이 건 쟁점토지가 호텔의 부속토지임을 나타내는 별다른 표식이 없어 일반인들이 이 건 호텔의 부속토지로 인식하기 어려운 상황이다.

(3) 비록, 이 건 토지 중 9 내지 12토지는 호텔의 정문 및 주차장의 출입로에 해당하여 호텔을 방문하는 차량들이 이용하고 있으나, 모두 횡단보도가 설치되어 있어 보행자들의 우선통행권이 보장되어 있고, 2․3․6․7 토지는 ○○○를 따라 ○○○역 방면에서 ○○○ 방면으로 통행하기 위한 필수적인 토지이다.

(4) 따라서, 이 건 쟁점토지는 지방세법 제184조제4호 및 지방세법시행령 제137조제1항제1호의 도로에 해당하므로 재산세 등이 비과세되어야 한다.

나. 처분청 의견

(1) 청구인은 이 건 쟁점토지를 이 건 호텔의 진출입로로 독점적으로 사용수익하고 있고, 진출입로를 거쳐 당해 건물로 통하는 지하출입구가 있는 등 사실상 당해 건물의 사용가치를 증진시키는 측면을 가지고 있고, 또한, ○○○ 주변의 인근 사무실이나 옆에 위치한 ○○○을 이용하는 보행자보다는 이 건 호텔을 이용하는 고객들의 통행이 더 많은 실정이다.

(2) 이 건 쟁점토지는 구 건축법(2007.10.17. 법률 제8662호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제36조제1항의 규정에 의거 대지경계선으로부터 후퇴하거나 생활동선을 확보하기 위하여 생긴 보도 및 진출입로 등 대지안의 공지로서 지방세법 제186조제4호에서 규정한 비과세대상인 토지에 해당되지 아니하므로 이 건 재산세 등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

(1) 건축선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지안의 공지가 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도에 해당되는지 여부

(2) 쟁점 (1)의 사도가 구 지방세법시행령 제137조제1항제1호 단서에서 정한 ‘대지 안의 공지(空地)에 해당하는 지 여부

나. 관련 법령

(1) 지방세법

제186조(용도구분에 의한 비과세) 다음 각호에 규정하는 재산(제112조제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산 및 당해 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 그러하지 아니하다.

4. 대통령령이 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지

(2) 구 지방세법시행령(2008.5.27 대통령령 제20794호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)

제137조 (용도구분에 의한 비과세) ①법 제186조제4호에서 "대통령령이 정하는 도로·하천·제방·구거·유지·사적지 및 묘지"라 함은 다음 각호에서 정하는 토지를 말한다.

1. 도로 : 「도로법」에 의한 도로 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도. 다만, 「건축법」 제36조제1항의 규정에 의한 건축선 또는 인접대지경계선으로부터 일정거리를 띄어 건축함으로써 생긴 대지 안의 공지를 제외한다.

(3) 구 건축법(2007.10.17. 법률 제8662호로 개정되기 전의 것)

제36조 (건축선의 지정) ①도로와 접한 부분에 있어서 건축물을 건축할 수 있는 선(이하 "건축선"이라 한다)은 대지와 도로의 경계선으로 한다. 다만, 제2조제11호의 규정에 의한 소요너비에 미달되는 너비의 도로인 경우에는 그 중심선으로부터 당해 소요너비의 2분의 1에 상당하는 수평거리를 후퇴한 선을 건축선으로 하되, 당해 도로의 반대쪽에 경사지·하천·철도·선로부지 기타 이와 유사한 것이 있는 경우에는 당해 경사지등이 있는 쪽 도로경계선에서 소요너비에 상당하는 수평거리의 선을 건축선으로 하며, 도로의 모퉁이에 있어서는 대통령령이 정하는 선을 건축선으로 한다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 청구인은 관광호텔업 등을 목적사업으로 하여 1985.11.22. 설립된 법인으로 1989.5.2. 이 건 토지를 취득하고, 그 지상에 이 건 호텔을 건축하여 1989.11.3. 사용승인을 받은 후, 관광호텔업을 영위해오고 있으며, 이 건 쟁점토지는 지하철○○○호선 ○○○역 방면에서 ○○○역 방면으로 개설되어 있는 폭 50m 도로인 ○○○와 경계를 이루며 ○○○를 따라 동쪽에서 서쪽으로 길게 뻗은 부지로 이 건 쟁점토지 중 2․3․6․7 토지는 보행자도로로, 4․8 토지는 ○○○의 일부인 차도로, 9 내지 12 토지는 이 건 호텔의 진출입로로 이용되고 있고, 이 건 쟁점토지의 동쪽 끝은 지하철 ○○○번 출구와 연결되어 있어 ○○○번 출구에서 나온 통행인들이 이 건 쟁점토지의 서쪽에 위치한 ○○○ 방향으로 가기 위해서는 보행자도로인 이 건 쟁점토지 중 6․7 토지를 지나 이 건 호텔 진출입로인 이 건 쟁점토지 중 9․10 토지에 위치한 횡단보도를 거쳐 다시 보행자도로인 이 건 쟁점토지 중 2․3 토지를 통과한 후, 다시 이 건 호텔 진출입로인 이 건 쟁점토지 중 11․12 토지에 위치한 횡단보도를 지나가면 ○○○ 전면의 보행자도로와 바로 연결되고, 보행자도로인 이 건 쟁점토지 중 7 토지에는 시내버스 정류장, 택시 승강장 및 지하철을 이용하는 승객들을 위한 자전거 보관대가 각 설치되어 있고, 이 건 쟁점토지가 위치한 지역은 ○○○를 따라 고층건물이 밀집해 있는 지역으로 자동차 및 일반인의 통행이 많은 지역으로 이 건 쟁점토지 중 4․8 토지는 ○○○번 출구에서 나온 통행인들이 ○○○를 따라 ○○○ 방면으로 보행하기 위한 유일한 지상 통행로로서 많은 일반인들이 아무런 제약 없이 위 토지를 따라 통행하고 있으며, 통행을 방해하는 별다른 장애물이 설치되어 있지 아니하고, 비록, 이 건 쟁점토지 중 9 내지 12토지는 이 건 호텔의 정문 및 주차장의 진출입로에 해당하여 이 건 호텔을 방문하는 차량들이 주로 이용하고 있으나 모두 횡단보도가 설치되어 있어 일반 보행자들의 우선 통행권이 보장되어 있고, 보행자도로인 이 건 쟁점토지 중 2․3․6․7 토지와 함께 ○○○를 따라 ○○○역 방면에서 ○○○ 방면으로 통행하기 위한 필수적인 토지에 해당하고, 이 건 쟁점토지는 도로경계선에서 3m 후퇴하여 건축선이 지정되어 있고, 이 건 쟁점토지 중 12․2․10․6토지와 11․3․9․7토지를 구분하는 경계선이 이 건 토지의 건축선이 지정되어 있으므로 처분청은 이 건 쟁점토지를 이 건 호텔 건축에 따라 생긴 대지안의 공지로서 구 지방세법시행령 제137조제1항제1호의 도로에 해당하지 않는 것으로 보아 이 건 재산세 등을 부과고지한 사실을 제출된 관련 증빙자료에 의하여 확인된다.

(2) 쟁점 (1)에 대하여 본다.

(가) 지방세법 제186조제4호 및 구 지방세법시행령 제137조제1항제1호 본문에서 재산세의 비과세대상으로 규정한 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도는 사도법 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다(같은 취지의 대법원 1993.4.23. 선고 92누9456 판결, 2001.5.8 선고 99두8633 판결, 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 등 참조).

(나) 위와 같은 법리를 전제로 하여 이 건 쟁점토지의 이용실태, 공도에의 연결상황, 주위 상황 등의 제반사정을 종합하여 보면, 위의 사실관계에서 보는 바와 같이 이 건 쟁점토지는 일부 이 건 호텔의 진출입로 또는 이 건 호텔을 방문하는 고객들의 통행로로서의 역할을 하고 있다고 하더라도 전체적으로는 일반 불특정 다수인이 아무런 제한 없이 자유롭게 통행에 이용하고 있다고 볼 수 있으므로 이 건 쟁점토지는 구 지방세법시행령 제137조제1항제1호 본문에서 정한 재산세 비과세대상인 ‘사도’에 해당하는 것으로 판단된다.

(3) 쟁점 (2)에 대하여 본다.

(가) 구 지방세법시행령 제137조제1항제1호 단서가 ‘대지 안의 공지’를 비과세대상에서 제외하는 것으로 규정한 취지는 건축법 등 관계 규정에 의하여 건축선이나 인접대지경계선으로부터 띄어야 할 거리를 둠으로 인하여 생긴 공지에 대하여 당해 대지소유자가 그 소유건물의 개방감과 안정성을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적 등으로 그 사용 수익 방법의 하나로 임의로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우 등과 같이 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권(사용수익권)을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로, 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 대지소유자의 배타적인 사용가능성 등을 객관적․종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적․배타적으로 사용․수익할 가능성 없는 경우에는 구 지방세법시행령 제137조제1항제1호 단서에서 정한 ‘대지 안의 공지’에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다(같은 취지의 대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 참조).

(나) 위와 같은 법리를 전제로 하여 이 건 쟁점토지의 이용현황, 대지소유자의 배타적 사용가능성 등에 비추어 보면, 이 건 쟁점토지 중 9 내지 12토지가 이 건 호텔의 정문 및 주차장의 진출입로로 이용되고 있기는 하나, 일반 보행자들이 보행자도로인 이 건 쟁점토지 중 2․3․6․7 토지를 이용하여 ○○○역 방면에서 ○○○ 방면으로 통행하기 위하여 반드시 지나야 하는 곳이고, 또한 모두 횡단보도가 설치되어 있어 일반 보행자들의 우선 통행권이 보장되어 있는 점, 이 건 쟁점토지 중 6․7 토지와 이 건 쟁점토지 중 9․10 토지 사이에 버팀기둥이 설치되어 있기는 하나, 그 위치나 형상 등에 비추어 일반 보행자들의 통행을 제한하기 위한 것으로 보기는 어렵고, 그 외 이 건 쟁점토지에 일반 보행자들의 통행을 제한하기 위한 어떠한 시설도 설치되어 있지 않은 점, 이 건 쟁점토지와 이 건 호텔사이에 호텔 건물의 개방감과 안정성을 확보하기에 충분한 별도의 공간이 존재하는 점, ○○○ 도로와 이 건 토지 사이에 이 건 쟁점토지 외에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 전혀 없는 점 등에 비추어 보면, 청구인이 이 건 쟁점토지에 대하여 계속하여 독점적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있다고 볼 수 없으므로 이 건 쟁점토지는 재산세 비과세대상에서 제외되는 구 지방세법시행령 제137조제1항제1호 단서에서 정한 ‘대지 안의 공지’에 해당한다고 볼 수 없다 할 것이다.

(다) 다만, 청구인이 제출한 「지적현황(좌표)측량성과도」 및 현장사진에 의하면, 이 건 쟁점토지 중 10 토지는 이 건 쟁점토지 외에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 전혀 없는 점 등에 비추어 보면, 전체적으로는 보행자의 통행로로 이용하는 것으로 볼 수 있으나, 청구인은 이 건 쟁점토지 중 10 토지의 이 건 호텔 쪽의 일부 토지상에 출구 쪽에는 “화살표시” 및 “정지선표시”를 하고 있고, 입구 쪽에는 "LOBBY", "P"라는 표시를 하고, 그 중앙에는 입구와 출구를 분리하는 분리대를 설치하고 관상수를 식재하였으며, 진출입로 양쪽 경계에는 보행자 도로와 진출입로를 구분하는 경계석을 설치하여 이 건 쟁점토지 중 10 토지를 통과하는 보행자들이 이용할 수 없는 구조로 되어 있는바, 이는 보행자들이 이용할 수 없는 토지로서 청구인이 사용하는 토지라 할 것이므로 구 지방세법시행령 제137조제1항제1호에서 정한 도로에 해당하지 않는 것으로 판단된다.

따라서, 처분청이 이 건 토지 전체를 별도합산과세대상으로 구분하여 재산세 등을 부과한 이 건 처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구인의 주장이 일부 이유 있으므로 지방세법 제77조제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조제1항제3호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2008년 7월 14일