대법원 95누13746(1996.01.23) 재산세  

 

 제목

조세 법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되기 위한 요건

[판결요지]

조세감면에 관한 견해표명에 이르게 된 경위를 더 살펴 지방세의 경우 이를 당해 과세주체의 견해표명으로 취급될 수 있는지의 여부 및 조세감면의 대상에 재산세할 교육세의 경우도 포함되어야 할 것인지의 여부에 관하여 심리·판단하였어야 할 것임에도, 납세자가 비과세 견해표명을 하였음을 인정할 증거가 없다고 하여 납세자의 주장을 배척하였음은 위법하다.

【주문】

 처분청패소

원심판결을 파기하여 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이유】

상고이유에 대하여 본다.

원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고가 1989. 11. 6. 강원도지사로부터 의료기관 개설허가를 받아 원심 판시 이 사건 건물을 신축하여 1991. 2. 27. 소유권보존등기를 필하고 이를 그 소속 홍천병원의 본관 및 기숙사로 사용중인 사실, 피고는 1994. 6. 10. 원고가 재산세 과세기준일인 1994. 5. 1. 현재 이 사건 건물의 소유자라는 이유로 이 사건 재산세, 도시계획세, 공동시설세 및 재산세할 교육세에 대한 부과처분을 한 사실을 인정한 다음, 정부가 위 병원의 설립운영자에게 개원 이후 5년간 각종 지방세를 비과세하여 주겠다고 공언하였음에도 불구하고 피고가 이와 어긋나게 이 사건 부과처분을 한 것은 「지방세법」제65조, 국세기본법 제15조, 제18조 제3항이 규정하고 있는 신의성실의 원칙 내지 금반언의 원칙에 위배된다는 원고의 주장에 대하여 다음과 같이 판단하였다.

정부(당시 보건사회부장관)는 1986. 10. 20. "의료취약지 병원설립운영자 신청공고"를 같은 달 29. 서울신문에 게재하여 강원도 홍천군을 포함한 전국 39개 군단위 농·어촌지역에 정부지원에 의한 병원을 설립·운영할 희망자를 모집하면서 법인인 병원설립운영자에게는 병원개원 이후 5년간 법인세는 물론 취득세·재산세·등록세 등 각종 지방세를 비과세하는 내용의 세제지원을 해주겠다고 발표하였고, 위 정부시책에 따라 강원도지사가 1986. 11. 3.과 1987. 7. 15. 등 두 차례에 걸쳐 관내 군수들에게 공문을 보내어 해당 군수들로 하여금 조례를 제정하여 군 내에서 위 정부시책에 따른 병원을 설립하는 자에게 등록세·취득세 등의 감면조치를 해주는 등 모든 행정지원을 해주도록 지시하는 한편, 강원도에서는 1986. 12. 10. "의료취약지구 내 의료시설에 대한 도세 과세면제에 관한 조례"를 제정하여 병원설립의 경우 취득세와 등록세를 면제하도록 규정한 사실은 이를 인정할 수 있다.

그러나, 국세에 관하여는 그 과세관청인 정부가 원고 등 납세자에게 법인세의 비과세를 공언하였을 뿐, 그 밖의 교육세 등 국세의 비과세에 관하여는 이를 공언한 바 없고, 지방세(도세 및 시·군세)에 관하여서는 과세관청이 아닌 정부가 원고 등 납세자에게 각종 비과세를 공언한 바는 있어도 그 과세관청인 강원도지사나 피고가 이를 공언한 바 없으며(단 강원도지사가 시·군에 시·군세의 감면조례를 만들도록 지시한 바는 있지만 이를 원고 등 납세자에게 공언한 바는 없다), 달리 피고의 비과세 견해표명이 있었다고 인정할 증거가 없다고 하여, 원고의 위 주장을 배척하였다.

기록에 의하여 살피건대, 1986. 10. 28.자 보건사회부공고 제86-60호 의료취약지 병원설립운영자 신청공고에 따르면 정부지원사항으로 당시 보건사회부장관의 소관인 공중보건의 배치지원 및 위 세제지원 이외에도 금융지원, 기타 병원건립에 필요한 국·공유지 매각지원 가능 등 보건사회부장관 소관 이외의 사항에 관한 조치내용을 담고 있고, 강원도지사의 관내 군수들에 대한 위 1986. 11. 3.자 지시공문에 의하면 정부시책에 따른 병원을 설립하는 자에게 등록세·취득세 등의 감면조치를 위한 조례의 개정지시가 내무부와 협조된 사항임을 밝히고 있어, 적어도 지방세 감면에 관한 보건사회부장관의 견해표명이 그 독자의 판단에 의한 것이 아니라는 점을 엿볼 수 있고, 한편 위 견해표명 당시의 지방자치법(1988. 4. 6. 법률 제4004호로 전문 개정된 것) 부칙 제4조에 의하면 "이 법에 의한 지방의회가 구성될 때까지 이 법 중 지방의회의 의결을 요하는 사항은 시·도에 있어서는 내무부장관의, 시·군 및 자치구에 있어서는 시·도지사의 승인을 얻어 시행한다."고 규정하여 지방의회의 조례제정에 관한 권한을 내무부장관 또는 시·도지사가 일시적으로 대신하고 있었던 사정을 알 수 있는바, 위 내무부장관이나 시·도지사가 도 또는 시·군에 대하여 지방세 감면조례제정을 지시하여 그에 대한 승인의 의사를 미리 표명한 것이라면, 보건사회부장관에 의하여 이루어진 지방세 비과세의 견해표명은 이를 당해 과세관청의 그것과 마찬가지로 볼 여지가 충분하다고 할 것이고, 또한 납세자로서는 위와 같은 정부의 일정한 절차를 거친 공고에 대하여서는 보다 고도의 신뢰를 갖는 것이 일반적이라고 할 것이다.

한편 국세인 재산세할 교육세에 관하여 보건대, 보건사회부장관의 공고 내용에 비록 교육세가 비과세 대상으로 명시적으로 적시되지는 아니하였으나 정부의 의료취약지 병원설립운영자에 대한 조세지원의 취지에 비추어 보면 "각종 지방세"에 관한 비과세의 견해표명 내용에는 그에 따르게 되는 교육세에 관한 비과세의 취지도 포함되었다고 봄이 상당할 것이다.

따라서 원심으로서는 보건사회부장관의 이 사건 조세감면에 관한 견해표명에 이르게 된 경위를 더 살펴 지방세의 경우 이를 당해 과세주체의 견해표명으로 취급될 수 있는지의 여부 및 조세감면의 대상에 재산세할 교육세의 경우도 포함되어야 할 것인지의 여부에 관하여 심리·판단하였어야 할 것임에도, 단지 피고가 비과세 견해표명을 하였음을 인정할 증거가 없다고 하여 원고의 주장을 배척하였음은, 조세법에 적용되는 신의성실의 원칙에 대한 법리를 오해하였거나 그 요건에 대한 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적하는 취지의 논지는 이유 있다.

그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단은 생략한 채 원심판결을 전부 파기하여 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-서울고등법원 1995. 8. 17. 선고 95구9787 판결】

【주문】 처분청승소

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 이 사건 처분의 경위

갑제1호증， 갑제6증， 갑제7호증， 을제1 호증의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면， 원고 법인이 1989.1 1.6. 강원도지사로부터 그 대표이사 정주영 명의로 의료기관개설허가를 받아 별지목록 기재 건물 총 연건평 7，953.26 명방미터를 신축한 다음 199 1.2.27. 그 소유권보존동기를 필하고 이를 그 소속 홍천병원의 본관 빛 기숙사로 소유ㆍ사용중인 사실， 피고는 1994.6.10. 원고 법인이 재산세과세기준일 (1994. 5. 1.) 현재 별지목록 기재 건물을 소유증이라는이유로 청구취지 기재의 각 세금을 원고에게 부과한(이하 이 사건 처분이라 한다) 사실을 각 인정할 수 있고 달리 반중없다.

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 당사자의 주장

피고는 위 처분사유와 관계법령을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장함에 대하여， 원고는 정부가 의료취약지인 농ㆍ어촌지역에 병원을 설립ㆍ운영할 희망자를 모집하면서 법인인 병원설립운영자에게 병원개원 이후 5년간 법인세는 물론 취득세ㆍ등록세ㆍ재산세 등 각종 지방세를 비과세 해주겠다고 공언하였고,위 정부시책에 따라 강원도 역시 지방세면제조례를 제정하여 의료취약지구로 선정된 군내에서의 병원설립자에게 병원용 건축물ㆍ부속토지ㆍ환자수송용 자동차에 대한취륙세 빛 등록세를 변제하는 한편 강원도지사가 피고 등 관내 군수들에게 공문을 보내어 해당군내 병원설립운영자에게 모든 행정지원을 해주도록 지시하였으며， 다른 지방자치단체에서도 위 정부시책에 따라 지방세면제조례를 제정하여 관내 병원설립운영자에게 각종 지방세를 비과세하고 있음에도， 피고가 이러한 정부의 시책과 강원도지사의 지시를 어기고 다른 지방자치단체들과는 달러 지방세면제조례를 제정하지 아니한 채 원고에게 재산세ㆍ도시계획세ㆍ공동시설세ㆍ교육세를 각 부과하였으니， 이 사건 처분은 「지방세법」제65조， 국세기본법 제15조， 제18조 제3항이 정하고 있는 신의성실의 원칙 내지 금반언의 원칙에 위배될 뿐 아니라 헌법 제11조 소정의 평등권과 제23조 소정의 재산권보장을 침해하는 위법한 처분으로서 마땅히 취소되어야 한다고 주장한다.

나. 관련법규와 해석

「지방세법」제65조에 따라 준용되는 국세기본법 제15조는 ‘납세자가 그 의무를 이행함에 있어서는 신의에 쫓아 성실히 하여야 한다. 세무공무원이 그 직무를 수행함에 있어서도 또한 같다’고 규정하고 있고， 국세기본법 제18조 제3항은 ‘세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는그 해석 또는 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 과세되지 아니한다’고 규정하고 있는바， 위와 같은 조세법에 있어서의 신의칙 내지 금반언의 원칙은 합법성의 원칙을 희생하여서라도 납세자의 신뢰를 보호함이 정외에 우합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 적용된다고 할 것이므로， 그 적용을 위하여는 ①과세관청이납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였을 것，②과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없을 것，③납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 그에 따라 행위를 하였을 것，④과세관청이 위 견해에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되었을 것 동의 요건이 모두 충족되어야 할 것이며(대법원 1992.4.28. 선고 91누9848 판결 참조)， 이러한 요건의 충족은 납세자가 이를 주장ㆍ입증하여야 할 것이다.(대법원 1995.4.21. 선고 94누6574 판결 참조)

다. 판단

(1)갑제2호증， 갑 제3호증의 1 ，2 ， 갑제4호증， 갑제5호증의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면， 정부(당시 보건사회부장관)가 1986.10.20. 『의료취약지병원설립운영자 신청공고』를 내고 이를 같은 달 29. 서울신문에 게재하여 강원도 홍천군율 포함한 전국 39개군 단위 농ㆍ어촌지역에 정부지원에 의한 병원율 설립ㆍ운영할 희망자를 모집하면서 법인인 병원설립운영자에게는 병원개원 이후 5 년간 법인세는 물론 취득세ㆍ등록세ㆍ재산세 퉁 각종 지방세를 비과세하는 내용의 세제지원을 해주겠다고 발표하였고， 위 정부시책에 따라 강원도지사가 1986.1 1.3. 과 1987.7.15. 등 두차례에 걸쳐 피고 등 관내 군수들에게 공문을 보내 해당군수들로 하여금 조례를 제정하여 군내에서 위 정부시책에 따른 병원을 설립하는 자에게 등록세ㆍ취득세 동의 감면조치를 해주는 등 모든 행정지원을 해주도록 지시하는한편， 강원도에서는 1986.12.10. 「지방세법」제7조 제1항에 의하여 『의료취약지구내 의료시설에 대한 도세과세면제에 관한 조례』를 제정하여 의료취약지구로 선정된 군내에서 병원설립자로 선정된 자가 병원용 건축물 및 그 부속토지와 환자수송용 자동차를 취득하거나 등기 또는 등록하는 경우에는 취득세와 등록세를 면제하도록 규정한 사실은 이를 인정할 수 있다.

(2) 한편，피고가 원고에게 부과한 위 세금들 중， 재산세와 도시계획세는 지방세중의 시ㆍ군세이고(「지방세법」제6조 제2항 제2호， 제3항 제1호)，재산세할 교육세는도 국세(국세기본법 12조 제1호 파목)로서 시장ㆍ군수가 이를 부과ㆍ징수하록 법적으로 위임되어 있으며(교육세법 제10조 제4 항)，공동시설세는 지방세중의도세(「지방세법」제5조의 2 제3항 제1호)로서 역사 시ㆍ군에 그 부과ㆍ징수가 법적으로 위임되어 있다(「지방세법」제53조 제1 항).

(3) 먼저， 이 사건 처분이 원고 주장과 같이 신의성실의 원칙 내지 금반언의 원칙에 위배된다고 하려면 앞서 살펴본 바와 같이 우선 과세관청이 납세자에게신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였어야 할 것인인바， 앞서 인정한 바와같이 국세에 관하여는 그 과세관청인 정부가 원고 등 납세자에게 그 중 법인세의비과세를 공언하였을 뿐 그 밖의 국세(교육세 등)에 대한 비과세는 이를 공언한 바 없고， 지방세(도세 및 시ㆍ군세)에 관하여는 과세관청이 아닌 정부가 원고퉁납세자에게 각종 지방세의 비과세를 공언한 바는 있어도 그 과세관청인 강원도지사나 피고가 이를 공언한 바 없으며(단 강원도지사가 시ㆍ군에 시ㆍ군세의 감면조례를 만틀도록 지시한 바는 있지만 이를 원고 등 납세자에게 공언한 바는 없다)달리 피고의 비과세 견해표명이 있었다고 인정할 증거가 없으므로， 시ㆍ군세(재산세ㆍ도시계획세)의 본래 과세관청인 동시에 도세(공동시설세) 및 국세(재산세할교육세)의 수임 과세관청으로서 위 세금들에 대한 비과세를 원고 동 납세자에게전혀 공언한 바 없는 피고가 관련 세법에 따라 원고에게 위 세금들을 부과하였다고 해서 신의성실의 원칙 내지 금반언의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(4) 다음， 이 사건 처분이 헌법상의 평등권과 재산권보장을 침해하였는지 여부를 살피건대， 강원도가 조례를 만들어 원고 등에게 도세 중 취득세ㆍ등록세를 면제하였음은 앞서 인정한 바와 같지만， 지방자치단체는 그 자체의 특성과 공익상 필요 등에 따라 내무부장관의 허가를 얻어 지방세납세자에 대하여 과세면제ㆍ불균일과세ㆍ일부과세를 할 수 있는 것이므로(「지방세법」제7조， 제8조， 제9 조， 제9조의 2 )，다른 지방자치단체(광역지방자치단체 및 기초지방자치단체)가 각 자신들이 부과할 지방세를 비과세하였는데도(원고의 주장과 같이 강원도를 제외한 다른지방자치단체에서도 위 정부시책에 따라 지방세면제조례를 제정하여 원고와 같이정부시책에 따라 병원을 설립ㆍ운영하고 있는 자들에게 각종 지방세를 비과세하고있음을 인정할 증거도 없다) 피고는 그 지방세를 비과세하지 않았다고 해서 헌법상의 평등권과 재산권보장을 침해하였다고 볼 수는 없다.

3. 결론

그렇다면， 이 사건 처분이 위법함을 전제로 하는 원고의 청구는 이유없어 이를 기각하고 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.