청구번호 조심2008지455

주 문

처 분청이 2007.9.10. 청구인에게 한 재산세 15,627,140원, 도시계획세 214,460원, 지방교육세 3,125,430원, 합계 18,967,030원의 부과처분을 경기도 화성시 우정읍 호곡리 ○○○번지 2,384.0㎡에 대한 재산세 과세대상의 구분을 종합합산과세대상에서 분리과세대상으로 변경하여 산출한 세액으로 한다.

이 유

1. 처분 개요

가. 처분청은 청구인이 2007년도 재산세 과세기준일(6월1일) 현재 소유하고 있는 경기도 화성시 우정읍 호곡리 ○○○번지 외 29필지 합계 143,949㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 아래와 같이 재산세 과세대상을 구분한 다음, 그 과세표준액을 3,951,090,000원으로 하여 지방세법 제188조 제1항 제1호 등의 규정을 적용하여 산출한 재산세 15,627,140원, 도시계획세 214,460원, 지방교육세 3,125,430원, 합계 18,967,030원을 2007.9.10 청구인에게 부과고지하였다.

나. 청구인은 이에 불복하여 2007.12.6. 처분청에 이의신청을 하고, 처분청은 2008.2.22. 이를 기각하는 결정을 하고 2008.2.25. 그 결정서를 청구인에게 송달하였다.

다. 청구인은 이에 불복하여 2008.5.24. 이 건 심판청구를 제기하였다.

2. 청구인 주장 및 처분청 의견

가. 청구인 주장

(1) 지 방세법 시행령 제132조 제4항 제3호 단서의 폐염전을 상당기간(7년, 10년 또는 무기한) 분리과세대상으로 하는 취지는 폐염전의 경우 염분농도가 높아 염전을 폐지한 이후에 다른 용도로 사용하는데 상당한 기간이 소요되는 점 및 재산세 종합합산 과세를 피하고자 염을 재생산하여 천일염의 공급과잉으로 인한 가격폭락사태 등을 방지하고자 하는데 있고(지방세 심사청구 결정 제2008-39호 2008.1.28.), 위 규정에서 “다른 용도로 사용하는 경우”라 함은 분리과세대상인 폐염전의 형상이나 용도가 객토작업이나 시설물 등의 건설 등으로 다시 염전으로 기능을 다시 할 수 없을 정도로 변경된 경우라고 새기는 것이 법 규정의 취지에 부합한다 할 것이다.

(2) 청구인이 이 건 토지 중 일부를 양식장으로 사용하게 된 경위는 1990년대 말 염전을 폐지하고 간척개발사업완공 전까지 폐염전의 구체적인 사용용도를 확정하지 못하였고, 폐염전을 변형하지 않고 비교적 손쉽게 해수를 채워 영위할 수 있는 대하 및 숭어 양식장으로 폐염전을 일시적으로 사용하여 생계를 유지할 생각을 하고 청구인의 자 김○○○·조카 김○○○, 청구외 우○○○에게 폐염전을 임대하여 간척사업 완공 예정인 2001년까지 일시적으로 대하 및 숭어 양식업을 할 수 있도록 하였으나, 간척개발사업의 담수화가 예상보다 빨리 진행되어 지나치게 낮은 염분농도로 대하 및 숭어 양식업은 크게 실패하여 손실만 보았으며, 양식장을 계속할 수 없어 양식장으로 일시 사용하였던 폐염전은 그대로 방치되어 물만 채워져 있을 뿐이다.

(3) 이 건 토지 중 우정읍 호곡리 ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지 및 ○○○번지 합계 5필지 99,660㎡(이하 “제1토지”라 한다)는 염전을 폐지한 후 일시적으로 대하 및 숭어 양어장을 운영하다가 간척개발사업(농지조성 및 담수화사업)으로 인한 염분 감소 때문에 양식조건이 부적합하여 실패한 뒤 방치되고 있는 폐염전으로서 정부의 간척개발사업의 시행에 따라 불가피하게(강제적으로) 염전을 폐지하게 되어 일시적으로 생계를 위하여 염전을 양식장으로 사용하였을 뿐, 폐염전을 객토를 하거나 시설물을 설치하는 등 지목을 변경하여 “다른 용도로 사용”하지 않았고, 2007년 재산세 과세기준일 현재에도 폐염전의 형상이 그대로 남아 있어 당해 토지는 지방세법시행령 제132조 제4항 제3호의 “계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지”로서 재산세 분리과세대상 토지에 해당한다.

(4) 이 건 토지 중 우정읍 호곡리 ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지, ○○○번지 합계 8필지 7,058㎡(이하 “제2토지”라 한다)는 공부상 지목이 염전, 대지 및 잡종지이나 실제로 염전 운용 시에 증발지, 저수지, 용배수로, 소금창고, 염부막사 등 염전의 구비시설로 사용되었던 토지로서 지방세법시행령 제132조제4항제3호의 “계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지”로서 재산세 분리과세대상 토지에 해당한다.

(5) 이 건 토지 중 우정읍 호곡리 ○○○번지 토지 6.0㎡(이하 “제3토지”라 한다)는 공부상 지목이 잡종지이나 실제 70년대 이전부터 농로로 사용되고 있고, 농지법 제2조 제1호 및 농지법 시행령 제2조 제3항에 의하면 농로를 농지의 정의에 포함되는 것으로 규정하고 있으므로 위 토지는 지방세법시행령 제132조 제1항 제2호 가목 소정의 농지로서 재산세 과세대상을 분리과세대상 토지로 구분하여 과세하여야 한다.

나. 처분청 의견

(1) 제 1토지는 토지대장상 지목이 염전으로 되어 있고, 처분청의 육상양식어업신고대장에 의하면, 양식어업신고를 하여 양어장으로 사용한 사실을 관련 자료에 의하여 알 수 있고, 제2토지 중 호곡리 ○○○ 및 ○○○번지는 제1토지 중 호곡리 ○○○번지와 연접한 1구 토지로 양어장에 해당하며, 호곡리 ○○○번지는 현황지목이 대지로 사용승인을 받지 아니한 건축물의 부속토지이고 일부는 양어장 배수로로 사용되었으며, 호곡리 ○○○번지는 현황지목이 대지로서 사용승인을 받지 아니한 건축물의 부속토지로 양식새우의 판매 및 창고로 사용하였으며, 호곡리 ○○○번지는 공부 및 현황지목이 잡종지이며, 제3토지는 농로가 아닌 호곡리 ○○○번지와 연접한 잡종지임을 알 수 있다.

(2) 조 세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고, 합리적인 이유없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다 할 것 인바, 제1토지 및 제2토지를 양어장으로 수년간 사용하다가 운영 실패 및 간척사업 등으로 양어장 운영을 지속적으로 할 수 없었다할지라도 양어장 용도로 사용한 사실이 분명하고, 토지현황이 양어장인 토지는 지방세법 제182조 제1항 제3호 및 지방세법시행령 제132조에서 열거하고 있는 분리과세대상의 범위에 포함되지 않는다 할 것이다.

(3) 따라서, 제1토지·제2토지 및 제3토지(이하 “이 건 쟁점토지”라 한다)의 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하여 산출한 이 건 재산세 등의 부과처분은 적법하다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁 점

(1) 염전으로 사용하다가 그 사용을 폐지한 다음, 이를 양어장으로 변경하여 사용하였으나 과세기준일 현재 양어장으로 사용하지 않는 경우, 폐염전으로서 분리과세대상에 해당되는지 여부

(2) 염전의 저수지, 용수로 등이 폐염전으로서 분리과세대상에 해당되는지 여부

(3) 농로가 농지로서 분리과세대상에 해당되는지 여부

나. 관련 법령

(1) 지방세법

제182조 (과세대상의 구분) ①토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.

1. 종합합산과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.

가. 이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지

나. 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지

3. 분리과세대상 : 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 다음 각목의 1에 해당하는 토지

라. 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지

(2) 구 지방세법시행령(2007.9.28. 대통령령 제20299호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)

제132조 (분리과세 대상토지의 범위) ①법 제182조제1항제3호 가목에서 "공장용지·전·답·과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지"라 함은 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.

2. 전·답·과수원

가. 전·답·과수원(이하 이 조에서 "농지"라 한다)으로서 과세기준일 현재 실제영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 농지. 다만, 특별시지역·광역시지역(군지역을 제외한다)·시지역(읍·면지역을 제외한다)의 도시지역 안의 농지는 개발제한 구역과 녹지지역 안에 있는 것에 한한다.

④ 법 제182조제1항제3호 라목에서 "대통령령이 정하는 토지"라 함은 다음 각호에서 정하는 토지(법 제182조제1항제3호 다목의 규정에 의한 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호 내지 제11호의 규정에 의한 토지는 동호 규정에 의한 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호의 규정에 의한 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니한다. <개정 2005.4.22, 2005.7.27, 2005.12.31, 2006.2.8>

3. 과세기준일 현재 계속 염전으로 실제 사용하고 있거나 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지. 다만, 염전으로 사용을 폐지한 후 다른 용도로 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.

(3) 지방세법시행령

제143조 (재산세의 현황부과) 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 상이한 경우에는 사실상의 현황에 의하여 재산세를 부과한다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 처분청은 2007.5.28.~5.30. 이 건 토지 중 “염전 이용현황에 따른 재산세 과세대장 정리”를 위한 현장확인을 한 다음, 제1토지 및 제2토지는 구 지방세법시행령 제132조 제4항 제3호 소정의 염전 또는 폐염전에 해당되지 아니하고 양어장으로 사용되고 있는 것으로 보아 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하고, 제3토지는 경기도 화성시 우정읍 호곡리 ○○○번지와 연접한 잡종지로서 농지에 해당하지 아니하므로 종합합산과세대상으로 구분하여 이 건 재산세 등을 부과고지한 사실은 제출된 관련 증빙자료에 의하여 확인된다.

(2) 지 방세법 제182조제1항에서는 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고, 그 제1호에서는 종합합산과세대상은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지로 규정하고 있고, 그 제3호에서는 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지중 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지 등을 분리과세대상 토지로 규정하고 있고, 구 지방세법시행령 제132조 제4항 제3호에서는 “과세기준일 현재 계속 염전으로 실제 사용하고 있거나 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지. 다만, 염전으로 사용을 폐지한 후 다른 용도로 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있고, 지방세법시행령 제143조에서는 재산세의 과세대상 물건이 공부상 등재현황과 사실상의 현황이 상이한 경우에는 사실상의 현황에 의하여 재산세를 부과하는 것으로 규정하고 있다.

(3) 쟁점(1)에 대하여 본다.

(가) 제 1토지는 토지대장상 지목이 염전으로 되어 있으나, 처분청의 육상양식(대하, 숭어)어업신고대장에 의하면, 청구인이 제1토지를 김○○○·우○○○·김○○○에게 임대하여 김○○○은 제1토지중 호곡리 ○○○를 양식장위치로 하고, 신고면적을 37,558㎡로, 양식품종을 대하·숭어로 하고, 김○○○은 제1토지중 호곡리 ○○○번지를 양식장위치로 하고, 신고면적을 28,514㎡로, 양식품종을 대하·숭어로 하여 각각 1999년 내지 2001년 3차례 처분청에 육상양식어업신고를 하고, 우○○○은 제1토지중 ○○○번지를 양식장위치로 하고, 신고면적을 33,579㎡로, 양식품종을 대하·숭어로하여 1999년과 2000년 2차례 육상양식어업신고를 한 사실을 알 수 있다.

(나) 처 분청이 제출한 2002년·2006년 항공사진 및 현장사진에 의하면, 제1토지는 5개의 구획으로 나누어 제방을 쌓고 저수한 사실을 알 수 있고, 청구인의 토지를 임대한 김○○○은 상호를 “○○○”로, 개업년월일을 1999.6.8.로, 사업장소재지를 제1토지 중 호곡리 ○○○번지로, 종목을 대하양식업으로 하여 사업자등록을 한 사실이 있고, 처분청 담당공무원(지방세무7급 박○○○ 외 3명)이 2007.5.28.~5.30. “염전 이용현황에 따른 재산세 과세대장 정리”를 위한 출장복명서에 의하면, 이 건 쟁점토지는 공부상의 지목은 염전이나 양어장으로 사용중인 것으로 복명하고 있고, 위 출장복명서에 첨부된 사진에 의하면, 제1토지에 제방을 축조하여 물을 가두어 두고 있고, 제1토지 중 ○○○번지 일대 현장사진에서는 제방에는 전신주가 설치되어 있고, 사용한 수차가 방치되어 있으며, 제방 인접한 곳에는 파이프 등으로 가두리를 설치한 사실을 알 수 있으며, 제방에는 “○○○” 안내간판이 설치되어 있는 사실을 알 수 있다.

(다) 위 와 같은 사실로 미루어 보면, 청구인이 제1토지를 염전에 제방을 쌓는 등 양어장으로 변경하여 양식업을 한 사실을 알 수 있고, 이미 그 기능상으로도 염전으로 재사용이 불가능한 상태에 있는 것으로 보이고, 계속 염전으로 사용하다가 그 사용을 폐지한 염전을 양어장으로 변경한 이상 청구인이 비록 2007년 재산세 과세기준일 현재에는 양식어업을 영위하지 않는다하더라도 제1토지는 염전으로 사용을 폐지한 후 다른 용도로 사용하는 경우로서 구 지방세법시행령 제132조제4항제3호 소정의 염전 또는 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지로 보기 어렵다 할 것이다.

(4) 쟁점(2)에 대하여 본다.

(가) 청 구인은 제2토지는 실제로 염전 운용시에 증발지, 저수지, 용배수로, 소금창고, 염부막사 등 염전의 구비시설로 사용되었던 토지로서 “계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지”에 해당한다고 주장하나, 처분청이 제출한 지적도에 의하면, 제2토지 중 호곡리 ○○○번지 및 ○○○번지 5필지 토지는 제1토지 중 호곡리 ○○○번지와 연접하여 1구의 토지로 되어 있고, 2002년·2006년 항공사진에 의하면, 그 전체 토지가 하나의 양어장으로 조성되어 저수되어 있는 사실을 알 수 있다.

(나) 제2토지 중 호 곡리 ○○○번지에 대하여 청구인은 염부막사가 있는 토지로서 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지라고 주장하나, 위 토지는 지적공부상 지목이 대지로 되어 있으나, 호곡리 ○○○번지 쪽으로 돌출되어 있으며, 2002년·2006년 항공사진 및 현장사진에 의하면, 호곡리 ○○○번지와 함께 양어장으로 조성된 사실을 알 수 있고, 처분청이 제출한 현장사진과 위 항공사진 등으로 종합해보면 염부막사는 위 토지(호곡리 ○○○)에 위치하지 아니하고 연접한 ○○○번지 또는 ○○○번지 상에 있는 것으로 보이고, 또한 동토지 상에는 음식물을 판매한 흔적이 보이는 비닐하우스 1동이 설치되어 있는 사실을 알 수 있으므로 “계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지”에 해당되는 것으로 보기 어렵다 할 것이다.

(다) 제2토지중 호 곡리 ○○○번지 866㎡는 건축물(소금창고)이 건축되어 있기는 하나, 공부상 지목이 대지로서 건축물의 사용승인을 받지 아니한 상태에 있고, 위 토지는 호곡리 ○○○번지와 호곡리 ○○○번지 사이에 있는 길쭉한 장방형의 토지로서 염전과 양어장의 배수로로 사용된 것으로 보이므로 “계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지”에 해당되는 것으로 보기보다는 양어장으로 사용한 토지로 보는 것이 타당하다 할 것이다.

(라) 그 런데, 제2토지 중 호곡리 ○○○번지는 공부상 지목이 잡종지로 되어 있고, 현황 또한 갈대가 우거진 토지로 잡종지 상태에 있으며, 양어장으로 조성된 호곡리 ○○○번지와 연접하여 있기는 하나, 청구인은 위 토지는 제1토지를 염전으로 이용할 당시에 저수지로 사용하였다고 주장하는데 반하여 처분청은 이에 반하는 사실을 입증하지 아니하고 있고, 그 형상을 변경한 흔적을 발견할 수 없고, 위 토지가 제1토지를 양어장으로 사용하는데 기여한 사실을 발견할 수 없으며, 양어장으로 사용하는 타인에게 임대한 사실도 발견할 수 없으므로 “계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지”에 해당되는 것으로 보는 것이 타당하다 할 것이다.

(5) 쟁점(3)에 대하여 본다.

청구인은 제3토지는 공부상 지목이 잡종지이나 실제 70년대 이전부터 농로로 사용되는 토지로서 지방세법시행령 제132조 제1항 제2호 가목 소정의 농지에 해당한다고 주장하나, 위 규정에서는 농지의 정의를 전·답·과수원으로서 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되고 있는 개인이 소유하는 토지로 규정하고 있고, 제3토지는 지목이 잡종지인 토지로서 경기도 화성시 우정읍 호곡리 ○○○번지(임야)·○○○번지(구거)·○○○번지(답) 사이에 있는 삼각형의 토지로서 그 면적이 6.0㎡에 불과하고, 처분청이 제출한 사진에 의하면, 잡초가 우거진 것으로 보아 과세기준일 현재 실제 영농에 사용되는 농지로 보기 어렵다할 것이므로 위 토지를 지방세법 시행령 제132조 제1항 제2호 가목의 농지로 보아야 한다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.

(6) 따라서, 이 건 쟁점토지 중 제2토지의 호곡리 ○○○번지 토지는 분리과세대상으로 구분하고, 그 나머지 토지는 종합합산과세대상으로 구분하는 것이 타당하다 할 것이므로 처분청이 이 건 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 산출한 이 건 재산세 등의 부과처분은 잘못이 있는 것으로 판단된다.

4. 결 론

이 건 심판청구는 심리결과 청구인의 주장이 일부 이유 있으므로 지방세법 제77조제5항과 국세기본법 제81조 및 제65조제1항제3호의 규정에 의하여 주문과 같이 결정한다.

2008. 12. 22.