감사원 심사청구 청구인의 소유인 [그림]의 △△△△△△ 신관 부지 중 이 사건 토지가 재산세 ‘비과세’ 대상인 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 설치한 사도”에 해당하는지 여부
감 사 원
심 사 결 정
결 정 번 호 2010년 감심 제87호
제 목 재산세 등 부과에 관한 심사청구
청 구 인 주식회사 △△△
□□□□시 □구 □□□ □가 □□-□
대표이사 ○○○
처 분 청 △△△△시 △△청장
주 문 처분청은 2009. 9. 10. 청구인에게 한 2009년 토지분 재산세 1,271,509,280원, 도시계획세 445,448,140원, 지방교육세 254,301,850원 계 1,971,259,270원의 부과처분에 관하여 [그림]의 토지 중 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 ①～⑤ 부분의 면적 계 1,211.99㎡를 ｢지방세법 시행령｣ 제137조 제1항 제1호에 따른 ‘비과세 대상’으로 적용, 과세표준과 세액을 경정하여야 한다.
이 유
1. 원 처분의 요지
가. 처분청은 청구인의 소유인 □□□□시 □구 □□□ □가 □□ 등 433필지 대지 24,382.4㎡(이하 “△△△△△△ 부지”라 한다)에 관한 2009년 토지분 재산세 1,271,509,280원, 도시계획세 445,448,140원, 지방교육세 254,301,850원 계 1,971,259,270원을 2009. 9. 10. 청구인에게 부과․고지하였다.(이하 “이 사건 부과처분”이라 한다)
2. 심사청구의 취지와 이유
가. 청구 취지
이 건의 청구 취지는 이 사건 부과처분에 관하여 [그림]의 “△△△△△△ 신관” 부지 8,619.5㎡ 중 일반인의 자유로운 통행에 공여되는 ①～⑤부분의 면적 계 1,211.99㎡(이하 “이 사건 토지”라 한다)를 ｢지방세법 시행령｣ 제137조 제1항 제1호에 따른 ‘비과세 대상’으로 적용, 과세표준과 세액을 경정하게 해 달라는 것이다.
[그림] △△△△△△ 신관 부지 개요도
<범례>
① 인도 149.98㎡, ② 인도 33.92㎡, ③ 인도 365.63㎡, ④ 인도 289.15㎡, ⑤ 인도 373. 31㎡
⑥ 기타 64.2㎡, ⑦ 차도 59.72㎡, ⑧ 차도 545.6㎡
나. 청구 이유
이 건의 청구 이유는 다음과 같다.
청구인은 △△△△△△ 부지 중 [그림]의 “△△△△△△ 신관” 부지를 대상으로 “△△△ 제17구역 도시환경정비사업”을 시행하면서, 그 사업시행인가를 위한 교통영향평가 협의 과정에서 ①～⑤부분의 면적 계 1,211.99㎡에 보도 또는 차도를 설치하여 주민들이 통행할 수 있도록 하고 통행에 지장을 주는 행위를 하지 못하도록 함에 따라, 청구인의 토지 중 도시계획도로 편입 부지(보도 또는 차도, △△△△시 △구에 기부채납)와 똑같은 구조로 보도 또는 차도를 설치하여 불특정 다수인이 보도 또는 차도로 이용하고 있으며 청구인만을 위한 용도로 사용할 수 없다.
따라서 청구인의 토지 중 위 이 사건 토지는 ｢지방세법 시행령｣ 제137조 제1항 제1호에 재산세 ‘비과세’ 대상으로 규정하고 있는 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 설치한 사도(私道)”에 해당한다.
3. 우리 원의 판단
가. 다툼
이 사건의 다툼은 청구인의 소유인 [그림]의 △△△△△△ 신관 부지 중 이 사건 토지가 재산세 ‘비과세’ 대상인 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 설치한 사도”에 해당하는지 여부이다.
나. 인정 사실
이 건 관련 기록을 검토해 보면, 다음과 같은 사실이 인정된다.
⑴ 청구인은 처분청으로부터 2000. 11. 25. “△△△구역 제17지구 도심 재개발사업 시행인가”를, 2000. 12. 11.과 2003. 8. 19. 그 변경시행인가를 받아 □□□□시 □구 □□□ □가 □□-□□ 외 54필지 10,915.5㎡를 사업시행면적으로, 그 중 8,619.5㎡를 대지면적으로 하여 지하7층 지상19층 건축연면적 118,274.08㎡ 규모의 판매․업무시설용 건축물(△△△△△△ 신관)을 신축하는 내용의 도심재개발사업을 시행하였다.
⑵ 위 ‘⑴항’의 △△△△△△ 신관 건축물은 2005. 7. 27. 사용승인을 받았고, 위 사업 부지는 같은 해 10. 10. 환지처분이 되어 위 건축물의 대지가 □□동 □가 □□□ 대지 3,766.8㎡와 □□□ □가 □□ 대지 4,839.8㎡ 계 8,606.6㎡로 변경되었다.
⑶ 위 ‘⑴항’의 도심재개발사업 시행(변경)인가 과정에서 청구인 및 처분청이 △△△△시 △△△△△△위원회와 교통영향평가 협의를 했는데, 사업 부지를 둘러싸고 있는 도시계획도로 부분에 차도 또는 인도를 조성하되, 그것만으로는 차량과 보행자의 원활한 통행을 담보하기 어렵기 때문에 그 원활한 통행을 위해 “건축선”으로부터 관계 법령에 따라 띄어서 건축해야 하는 거리(대지 안의 공지) 3m 또는 그보다 긴 거리를 띄어서 건축하는 한편, 그렇게 띈 곳 전체에 차도 또는 보도를 설치하는 것으로 협의했는데, 그 내용은 [표 1]과 같다.
[표 1] 교통영향평가 협의에 의하여 청구인이 설치하도록 한 차도 또는 보도
위치([그림]의 부분 번호) | 청구인이 설치한 차도 또는 보도의 폭(m) | 차도 또는 보도 부지의 처리 | |||
도시계획도로 | 대지 안의 공지 | 추가 후퇴 | 계(보도 또는 차도) | ||
대지 북서쪽(①) | 3 | 3 | - | 6(보도) | 도시계획도로 : △구에 기부채납 |
대지 남서쪽(⑤ 일부) | - | 3 | - | 3(보도) | - |
대지 북쪽(②, ③, ⑧) | - | 3 | 5 | 4.5(차도), 3.5(보도) | 차도 : 청구인 소유 |
대지 동․남쪽(④ 및 ⑤ 일부) | 5 | 3 | - | 8(보도) | 도시계획도로 : △구에 기부채납 |
⑷ 위 ‘⑶항’의 교통영향평가 협의과정에서 △△△△시 △△△△△△위원회는 재개발사업 완료 후 도로(차도, 보도) 편입 부분은 모두 △△△△시 △구에 기부채납하라는 의견을 제시했으나, 청구인은 이를 모두 기부채납할 경우, 대지 면적 감소로 건폐율․용적률 등이 줄어 건축규모에 영향을 미치는 점을 고려하여 이를 모두 기부채납하지 않고 [표 1]과 같이 그 중 도시계획도로에 해당되는 부분만 기부채납하면서, 나머지 부분은 청구인의 소유로 남겨두는 대신 계속 “공용의 도로”로 이용하도록 다른 시설물을 설치하지 않는다는 의견을 제시하여 그대로 협의되었다.
⑸ △△△△시 △△△△△△위원회는 2000. 2. 25. 위 ‘⑷항’의 협의내용을 포함한 교통개선 대안에 13개 조건을 붙여 교통영향평가 협의내용을 심의․의결하였다.
⑹ 처분청은 2000. 11. 25. “□□□구역 제17지구 도심재개발사업 시행인가”를 하면서, 교통영향평가 협의내용을 그대로 이행하도록 하는 취지의 조건을 붙였다.
⑺ [표 1]의 보도는 계획대로 설치되었는데, 다음 [사진]과 같이 보도 전체가 보도블록으로 시공되고 △△△△시 소유 부분과 청구인 소유 부분을 구분할 수 없을 정도로 전체가 “공용의 도로”로서의 외관을 갖추고 있다.
[사진] 교통영향평가 협의에 의하여 청구인이 설치한 보도 등의 시설 현황
기부채납 된 도로 이 사건 토지
⑻ 이 사건 토지 주변인 △△△△△△ 신관 일대는 퇴계로를 따라 고층건물이 밀집해 있을 뿐만 아니라 근처에 △△△시장, 다수 금융기관의 본․지점, 대형 의류 쇼핑몰, □□거리, 각종 노점상 등이 자리 잡고 있어 밤낮없이 차량과 보행자의 통행이 빈번한 곳으로서 2010년 6월 현재 [표 1]의 보도는 일반인들의 자유로운 통행에 공해지고 있는데, 그 현황과 보행자의 동선(動線)을 보면 [표 2]와 같이 청구인의 토지를 거치지 않고는 위와 같이 다양한 주변 장소로 갈 수가 없는 실정이다.
[표 2] 교통영향평가 협의에 의하여 청구인이 설치한 보도의 주변 건물과 보행자 동선
위치([그림]의 부분 번호) | 주변 건물 현황 | 보행자 동선 |
대지 서쪽(①, ⑤ 일부) | 의류 쇼핑몰 △△(△△△△) | 청구인이 보도를 설치하여 도시계획도로 부분은 △구에 기부채납 하였고, 나머지 부분은 청구인의 소유로 남겨 놓았는데, 도시계획도로 부분의 보도에는 가로수와 가로등이 설치되어 있는 관계로 보행에 지장이 있기 때문에 보행자들이 청구인 소유 부분의 보도로 통행하고 있으며, 주된 동선을 보면, 지하철 4호선 △△역에서 위 보도를 거쳐 신호등이 없는 북서쪽 사거리에 설치된 횡단보도 6개(4개 도로 횡단 4개, 대각선 횡단 2개)를 통해 △△, △△은행 및 △△△시장, △△△△△△ 본관으로 통행 |
대지 북쪽(②, ③) | △△은행, △△△△△△ 본관 | 청구인의 소유 토지에 설치된 보도를 제외하고는 보도가 없기 때문에 일반인들이 청구인이 설치한 보도로 통행 |
대지 동․남쪽 (④ 및 ⑤ 일부) | □□고가차도, 퇴계로 | ⑤ 부분의 중간에 지하철 4호선 △△역 출입구가 설치되어 있는데, 지하철에서 나온 보행자가 △△ 사거리와 △△ 방향으로 가기 위해서는 ⑤의 일부 및 ④를 거칠 수밖에 없고, △△, △△은행 및 △△△시장으로 가기 위해서도 ⑤의 일부 및 ①을 거칠 수밖에 없음 |
다. 관계 법령
이 건과 관계되는 법령 등은 ｢지방세법｣ 제137조 등으로서 [별지] 기재와 같다.
라. 판단
이건은 이 사건 토지가 재산세 ‘비과세’ 대상인 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 설치한 사도”인지 여부가 관건이므로 그에 관하여 살펴본다.
⑴ 지방세 법령의 규정
｢지방세법｣ 제186조를 보면, 다음 각 호에 규정하는 재산에 대하여는 재산세를 부과하지 않는다고 되어 있고, 그 제4호가 “대통령령이 정하는 도로”로 되어 있다.
그리고 같은 법 시행령 제137조 제1항을 보면, 법 제 186조 제4호에서 “대통령령”이 정하는 “도로…”라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다고 되어 있고, 그 제1호를 보면, “도로”는 “｢도로법｣에 의한 도로 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도. 다만, ｢건축법 시행령｣ 제80조의2에 따른 대지 안의 공지를 제외한다”고 되어 있다.
⑵ “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도”의 판단 기준
｢지방세법 시행령｣ 제137조 제1항 제1호에 규정된 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도”는 ｢사도법｣ 제4조에 따른 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도가 공도(公道)에 연결된 상황, 주변 토지의 상황 등 여러 상황에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다.
또한 같은 호 단서에 재산세 비과세 대상에서 제외하도록 되어 있는 “대지 안의 공지”는 당해 대지 소유자가 그 소유 건물의 개방감(開放感)과 안정감을 확보하고 고객을 유치하기 위한 목적으로 일반 공중의 통행로로 제공하는 경우와 같이 계속적이고 배타적인 지배권을 행사할 가능성이 있는 것을 전제로 한 것이라고 봄이 상당하므로 그 공지의 이용현황, 사도의 조성경위, 그 소유자의 배타적인 사용 가능성 등을 객관적․종합적으로 살펴보아, 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공한 결과, 더 이상 그 공지를 독점적․배타적으로 사용․수익할 가능성이 없는 경우에는 이를 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보아야 할 것이다.
⑶ 이 사건 토지가 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도”인지
이 사건 토지의 경우, 인정 사실 ‘⑴항’～‘⑸항’에서 본 바와 같이 △△△△△△ 신관 부지의 재개발사업에 관한 교통영향평가 협의과정에서 일반인의 통행을 위한 보도를 조성하여 계속 “공용의 도로”로 이용하게 해야 하고 다른 시설물을 설치하지 않도록 협의되었으며, 인정 사실 ‘⑹항’에서 본 바와 같이 그 협의내용을 그대로 이행하도록 하는 조건부로 재개발사업이 시행인가 되었으므로 법률상 청구인이 이를 독점적․배타적으로 사용․수익할 수 없고 “공용의 도로”로만 사용할 수 있다.
또한, 인정 사실 ‘⑺항’ 및 ‘⑻항’에서 본 바와 같이, 현실적으로 지하철 4호선 △△역에서 △△△시장, 다수 금융기관의 본․지점, 대형 의류 쇼핑몰, △△거리를 왕래하는 다수의 일반인들이 이 사건 토지에 조성된 보도를 거쳐 왕래하고 있다.
이상을 종합해 볼 때 이 사건 토지는 재산세 비과세 대상인 “일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도”에 해당하고, 재산세 비과세 대상에서 제외되는 “대지 안의 공지”에 해당하지 않는 것으로 보인다.
따라서 이 사건 토지를 “대지 안의 공지”로 보아 재산세를 부과한 이 사건 부과처분은 위법하다고 할 것이다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 부과처분은 잘못이 있고 심사청구는 이유 있다고 인정되므로 ｢감사원법｣ 제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.
2010. 8. 26.
[별지] 관계 법령
□ 지방세법
○ 제186조(용도구분에 의한 비과세) 다음 각 호에 규정하는 재산(제112조 제2항의 규정에 의한 과세대상을 제외한다)에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다. 다만, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 재산이 유료로 사용되는 경우의 그 재산 및 당해 재산의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 재산에 대하여는 그러하지 아니하다.
1.～3. (생략)
4. 대통령령이 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지ㆍ사적지 및 묘지
5.～8. (생략)
□ 지방세법 시행령
○ 제137조(용도구분에 의한 비과세) ① 법 제186 조제4호에서 “대통령령이 정하는 도로ㆍ하천ㆍ제방ㆍ구거ㆍ유지ㆍ사적지 및 묘지"라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지를 말한다.
1. 도로
｢도로법｣에 의한 도로 그 밖에 일반인의 자유로운 통행에 공여할 목적으로 개설한 사도. 다만, ｢건축법 시행령｣ 제80조의2에 따른 대지 안의 공지를 제외한다.
(이하 생략)
□ 건축법
○ 제58조(대지 안의 공지) 건축물을 건축하거나 용도변경하는 경우에는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따른 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 6미터 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 거리 이상을 띄워야 한다.
□ 건축법 시행령
○ 제80조의2(대지 안의 공지) 법 제58조에 따라 건축선(법 제46조 제1항에 따른 건축선을 말한다) 및 인접 대지경계선(대지와 대지 사이에 공원, 철도, 하천, 광장, 공공공지, 녹지, 그 밖에 건축이 허용되지 아니하는 공지가 있는 경우에는 그 반대편의 경계선을 말한다)으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 2와 같다.
[별표 2] 대지의 공지 기준
1. 건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리
대상 건축물 | 건축조례에서 정하는 건축기준 |
가. 나. (생략) | |
다. 해당 용도에 쓰는 바닥면적의 합계가 1,000제곱미터 이상인 판매시설, 숙박시설(여관 및 여인숙은 제외한다), 문화 및 집회시설(전시장 및 동․식물원은 제외한다) 및 종교시설 | 3미터 이상 6미터 이하 |
라.～바. (생략) | |
□ 서울특별시 건축조례
○ 제30조(대지안의 공지) 법 제58조 및 영 제80조의2에 따라 건축선 및 인접대지경계선으로부터 건축물의 각 부분까지 띄어야 하는 거리의 기준은 별표 4와 같다.
[별표 4] 대지 안의 공지 기준
1. 건축선으로부터 건축물까지 띄어야 하는 거리
대상 건축물 | 건축조례에서 정하는 건축기준 | |
용도 | 당해 용도에 사용되는 바닥면적의 합계 | |
가. (생략) | | |
나. 판매시설 및 숙박시설(여관 및 여인숙은 제외한다), 의료시설(장례식장 제외), 운동시설 및 관광휴게시설 | 1,000제곱미터 이상 | 3미터 이상 |
다.～마. (생략) | | |