감사원 심사청구 변전소 설치를 위한 전원개발사업기간 중이라면 과세기준일 현재 당해 시설 공사에 착수하지 않았더라도 '변전시설에 직접사용하고 있는 토지'로서 종합토지세 분리과세 대상인지 여부
감 사 원
심 사 결 정
결 정 번 호 2007년 감심 제 66 호
제 목 종합토지세 등 부과에 관한 심사청구
청 구 인 ○○○○○○
○○○○시 ○○구 ○○동 ○○○
대표자 ○○ ○○○
대리인 ○○○○○○ ○○○○관리처장 ○○○
처 분 청 ○○○○시 ○○○장
주 문 심사청구를 기각한다.
이 유
1. 원처분의 요지
처분청은 2003년도 종합토지세 과세기준일(6. 1.) 현재 청구인이 소유하고 있는 ○○○○시 ○○ ○○동 000-00 토지(면적 7,985㎡, 이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 당초 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지로 보고 분리과세 세율을 적용하여 2003년도 종합토지세 등을 부과하였다가, 2006. 7. 10. 2003년도 종합토지세 과세기준일 당시 이 사건 토지상에 변전시설 설치를 위한 공사가 진행되지 않았음을 확인하고 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 해당하지 아니하여 종합토지세 종합합산과세 대상으로 보고 종합토지세 35,705,720원, 지방교육세 7,141,140원, 농어촌특별세 5,353,180원 합계 48,200,040원(2003년 기납부 세액 23,515,720원 제외)을 경정ㆍ고지(이하 “이 사건 부과처분”이라 한다)하였다.
2. 심사청구의 취지와 이유
가. 청구취지
이 사건 부과처분을 취소하게 하여 달라는 취지의 청구
나. 청구이유
「전원개발촉진법」제2조는 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업도 전원개발사업으로 규정하고 있으므로 이 사건 토지는 전원개발사업실시계획에 명시된 사업기간인 2003. 2.부터는 변전시설 공사를 진행 중인 토지로 보아 분리과세함이 타당하므로 이 사건 처분은 부당하다.
3. 우리 원의 판단
가. 다툼
종합토지세 과세기준일 현재 당해 시설 및 설비공사가 진행되고 있지 않다고 하더라도 전원개발사업실시계획에 명시된 사업기간 중이라면 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지로서 분리과세 대상으로 보아야 하는지 여부
나. 인정사실
이 사건 일건 기록에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.
(1) 2002. 5. 6. 산업자원부장관이 고시한 “전원개발사업실시계획(「산업자원부고시 제2002-51호」)”에 의하면 청구인이 구「전원개발에관한특례법」(2003. 12. 30. 법률 제7016호 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항의 규정에 의하여 산업자원부장관의 승인을 받은 “154㎸ ○○○○소 건설사업”의 시행기간은 2003. 2.부터 2005. 10.까지(33개월), 사업구역은 ○○○○시 ○○ ○○동 000-00(이 사건 토지)으로 되어 있다.
(2) 청구인은 2003. 4. 23. 위 ○○○○○ 건설사업을 위하여 ○○○○○○○ 소유로 되어 있던 이 사건 토지를 취득하였다.
(3) 청구인은 2003. 7. 31. 이 사건 토지상에 ○○○○○를 건축하기 위하여 처분청에 건축허가신청서를 제출하였고, ○○○○시 ○○○○구역청(「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」에 의하여 2003. 10. 15. 처분청으로부터 관련 업무 이관)은 같은 해 11. 13. 건축허가가 처리되었음을 통보하였다.
(4) 청구인은 2003. 11. 26. 이 사건 토지상에 ○○○○○를 건축하기 위하여 ○○○○시 ○○○○구역청에 착공신고서를 제출하였고, 같은 날 착공신고필증을 교부받았다.
(5) 청구인은 2005. 6. 21. ○○○○시 ○○○○구역청으로부터 ○○○○○에 대한 사용승인서를 교부받았다.
(6) 처분청은 당초 이 사건 토지에 대하여 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지로 보고 분리과세 세율을 적용하여 2003년도 종합토지세 등을 부과하였다가, 2006. 7. 10. 2003년도 종합토지세 과세기준일 현재(6. 1.) 이 사건 토지상에 변전시설 설치를 위한 공사가 진행되지 않았음을 확인하고 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 해당하지 아니하므로 종합토지세 종합합산과세 대상으로 보아 종합토지세 35,705,720원, 지방교육세 7,141,140원, 농어촌특별세 5,353,180원 합계 48,200,040원(2003년 기납부 세액 23,515,720원 제외)을 추가로 부과ㆍ고지하였다.
다. 관계 법령 등의 규정
(1) 구「지방세법」(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제234조의15 제1항의 규정에 따르면 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분하는 것으로 되어 있다. 또한 제2항의 규정에 따르면 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하면서, 제6호에서 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액을 들고 있으며, 제4항은 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 하는 것으로 되어 있다.
(2) 구「지방세법 시행령」(2003. 12. 30. 대통령령 제18194호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제194조의15 제4항의 규정에 따르면 구「지방세법」제234조의15 제2항 제6호에서 “대통령령으로 정하는 토지”라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말한다고 규정하면서, 제5호에서 “전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에관한특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”를 들고 있다. 또한 제5호의 경우 당해 시설 및 설비공사를 진행 중인 경우를 포함하는 것으로 되어 있다.
(3) 구「전원개발에관한특례법」(2003. 12. 30. 법률 제7016호「전원개발촉진법」으로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제2조 제1호의 규정에 따르면 “전원설비”라 함은 발전 및 송변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하는 것으로 되어 있고, 제2호의 규정에 따르면 “전원개발사업”이라 함은 전원설비를 설치 또는 개량하는 사업을 말하는 것으로 되어 있다. 또한 같은 법 제5조 제1항의 규정에 따르면 전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 통상산업부장관(현 산업자원부장관)의 승인을 얻어야 하는 것으로 되어 있다.
한편,「전원개발촉진법」제2조 제1호의 규정에 따르면 “전원설비”라 함은 발전 및 송변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하는 것으로 되어 있고, 제2호의 규정에 따르면 “전원개발사업”이라 함은 전원설비를 설치·개량하는 사업 및 설치되거나 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업을 의미하는 것으로 되어 있다. 또한 같은 법 제5조 제1항의 규정에 따르면 전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 산업자원부장관의 승인을 얻어야 하는 것으로 되어 있다.
라. 판단
청구인은「전원개발촉진법」제2조가 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업도 전원개발사업으로 규정하고 있으므로 이 사건 토지는 전원개발사업실시계획에 명시된 사업기간인 2003. 2.부터는 변전시설 공사를 진행 중인 토지로 보아 분리과세함이 타당하므로 이 사건 처분은 부당하고 주장한다.
관계 규정을 종합하면 종합토지세 분리과세 대상으로 “전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에관한특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”를 규정하면서, 당해 시설 및 설비공사를 진행 중인 경우를 포함한다고 규정하고 있다.
살피건대 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다 할 것인데, 구「지방세법 시행령」제194조의15 제4항이 규정하고 있는 분리과세 대상이 되는 토지는 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산대상에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정으로 엄격하게 해석하여야 할 것이다. 또한 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 조세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이다.
이러한 점을 종합하여 볼 때 이 사건 토지가 구「전원개발에관한특례법」(현행「전원개발촉진법」)에 의하여 산업자원부장관의 승인을 받고 취득한 것으로서 2003. 2.부터 전원개발사업실시계획에 명시된 사업시행기간 중에 있었다 할지라도 2003. 11. 26. ○○○○소 착공이 이루어져 2003년 종합토지세 과세기준일(6. 1.) 현재 당해 시설 및 설비공사를 진행 중인 경우가 아님이 명백한 이상 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 해당하지 아니하므로 분리과세의 대상에 해당하지 아니하는바 청구인의 위 주장은 이유 없다할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 처분청의 이 사건 부과처분은 잘못이 없고, 청구인의 이 사건 심사청구는 이유 없다고 인정되므로「감사원법」제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.
2007. 7. 12.
감 사 원
심 사 결 정
결 정 번 호 2007년 감심 제 66 호
제 목 종합토지세 등 부과에 관한 심사청구
청 구 인 ○○○○○○
○○○○시 ○○구 ○○동 ○○○
대표자 ○○ ○○○
대리인 ○○○○○○ ○○○○관리처장 ○○○
처 분 청 ○○○○시 ○○○장
주 문 심사청구를 기각한다.
이 유
1. 원처분의 요지
처분청은 2003년도 종합토지세 과세기준일(6. 1.) 현재 청구인이 소유하고 있는 ○○○○시 ○○ ○○동 000-00 토지(면적 7,985㎡, 이하 “이 사건 토지”라 한다)에 대하여 당초 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지로 보고 분리과세 세율을 적용하여 2003년도 종합토지세 등을 부과하였다가, 2006. 7. 10. 2003년도 종합토지세 과세기준일 당시 이 사건 토지상에 변전시설 설치를 위한 공사가 진행되지 않았음을 확인하고 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 해당하지 아니하여 종합토지세 종합합산과세 대상으로 보고 종합토지세 35,705,720원, 지방교육세 7,141,140원, 농어촌특별세 5,353,180원 합계 48,200,040원(2003년 기납부 세액 23,515,720원 제외)을 경정ㆍ고지(이하 “이 사건 부과처분”이라 한다)하였다.
2. 심사청구의 취지와 이유
가. 청구취지
이 사건 부과처분을 취소하게 하여 달라는 취지의 청구
나. 청구이유
「전원개발촉진법」제2조는 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업도 전원개발사업으로 규정하고 있으므로 이 사건 토지는 전원개발사업실시계획에 명시된 사업기간인 2003. 2.부터는 변전시설 공사를 진행 중인 토지로 보아 분리과세함이 타당하므로 이 사건 처분은 부당하다.
3. 우리 원의 판단
가. 다툼
종합토지세 과세기준일 현재 당해 시설 및 설비공사가 진행되고 있지 않다고 하더라도 전원개발사업실시계획에 명시된 사업기간 중이라면 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지로서 분리과세 대상으로 보아야 하는지 여부
나. 인정사실
이 사건 일건 기록에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.
(1) 2002. 5. 6. 산업자원부장관이 고시한 “전원개발사업실시계획(「산업자원부고시 제2002-51호」)”에 의하면 청구인이 구「전원개발에관한특례법」(2003. 12. 30. 법률 제7016호 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항의 규정에 의하여 산업자원부장관의 승인을 받은 “154㎸ ○○○○소 건설사업”의 시행기간은 2003. 2.부터 2005. 10.까지(33개월), 사업구역은 ○○○○시 ○○ ○○동 000-00(이 사건 토지)으로 되어 있다.
(2) 청구인은 2003. 4. 23. 위 ○○○○○ 건설사업을 위하여 ○○○○○○○ 소유로 되어 있던 이 사건 토지를 취득하였다.
(3) 청구인은 2003. 7. 31. 이 사건 토지상에 ○○○○○를 건축하기 위하여 처분청에 건축허가신청서를 제출하였고, ○○○○시 ○○○○구역청(「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」에 의하여 2003. 10. 15. 처분청으로부터 관련 업무 이관)은 같은 해 11. 13. 건축허가가 처리되었음을 통보하였다.
(4) 청구인은 2003. 11. 26. 이 사건 토지상에 ○○○○○를 건축하기 위하여 ○○○○시 ○○○○구역청에 착공신고서를 제출하였고, 같은 날 착공신고필증을 교부받았다.
(5) 청구인은 2005. 6. 21. ○○○○시 ○○○○구역청으로부터 ○○○○○에 대한 사용승인서를 교부받았다.
(6) 처분청은 당초 이 사건 토지에 대하여 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지로 보고 분리과세 세율을 적용하여 2003년도 종합토지세 등을 부과하였다가, 2006. 7. 10. 2003년도 종합토지세 과세기준일 현재(6. 1.) 이 사건 토지상에 변전시설 설치를 위한 공사가 진행되지 않았음을 확인하고 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 해당하지 아니하므로 종합토지세 종합합산과세 대상으로 보아 종합토지세 35,705,720원, 지방교육세 7,141,140원, 농어촌특별세 5,353,180원 합계 48,200,040원(2003년 기납부 세액 23,515,720원 제외)을 추가로 부과ㆍ고지하였다.
다. 관계 법령 등의 규정
(1) 구「지방세법」(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제234조의15 제1항의 규정에 따르면 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준·별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분하는 것으로 되어 있다. 또한 제2항의 규정에 따르면 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 하되, 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하면서, 제6호에서 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액을 들고 있으며, 제4항은 분리과세표준은 제2항 제3호 내지 제6호의 가액으로 하는 것으로 되어 있다.
(2) 구「지방세법 시행령」(2003. 12. 30. 대통령령 제18194호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제194조의15 제4항의 규정에 따르면 구「지방세법」제234조의15 제2항 제6호에서 “대통령령으로 정하는 토지”라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말한다고 규정하면서, 제5호에서 “전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에관한특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”를 들고 있다. 또한 제5호의 경우 당해 시설 및 설비공사를 진행 중인 경우를 포함하는 것으로 되어 있다.
(3) 구「전원개발에관한특례법」(2003. 12. 30. 법률 제7016호「전원개발촉진법」으로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제2조 제1호의 규정에 따르면 “전원설비”라 함은 발전 및 송변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하는 것으로 되어 있고, 제2호의 규정에 따르면 “전원개발사업”이라 함은 전원설비를 설치 또는 개량하는 사업을 말하는 것으로 되어 있다. 또한 같은 법 제5조 제1항의 규정에 따르면 전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 통상산업부장관(현 산업자원부장관)의 승인을 얻어야 하는 것으로 되어 있다.
한편,「전원개발촉진법」제2조 제1호의 규정에 따르면 “전원설비”라 함은 발전 및 송변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하는 것으로 되어 있고, 제2호의 규정에 따르면 “전원개발사업”이라 함은 전원설비를 설치·개량하는 사업 및 설치되거나 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업을 의미하는 것으로 되어 있다. 또한 같은 법 제5조 제1항의 규정에 따르면 전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 산업자원부장관의 승인을 얻어야 하는 것으로 되어 있다.
라. 판단
청구인은「전원개발촉진법」제2조가 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업도 전원개발사업으로 규정하고 있으므로 이 사건 토지는 전원개발사업실시계획에 명시된 사업기간인 2003. 2.부터는 변전시설 공사를 진행 중인 토지로 보아 분리과세함이 타당하므로 이 사건 처분은 부당하고 주장한다.
관계 규정을 종합하면 종합토지세 분리과세 대상으로 “전기사업법에 의한 전기사업자가 전원개발에관한특례법에 의하여 산업자원부장관의 승인을 얻어 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지”를 규정하면서, 당해 시설 및 설비공사를 진행 중인 경우를 포함한다고 규정하고 있다.
살피건대 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다 할 것인데, 구「지방세법 시행령」제194조의15 제4항이 규정하고 있는 분리과세 대상이 되는 토지는 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산대상에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정으로 엄격하게 해석하여야 할 것이다. 또한 종합토지세는 보유하는 토지에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 조세로서 당해 토지를 보유하는 동안 매년 독립적으로 납세의무가 발생하고, 과세표준도 매년 독립적으로 과세기준일 현재의 토지의 현황이나 이용상황에 따라 구분되는 것이다.
이러한 점을 종합하여 볼 때 이 사건 토지가 구「전원개발에관한특례법」(현행「전원개발촉진법」)에 의하여 산업자원부장관의 승인을 받고 취득한 것으로서 2003. 2.부터 전원개발사업실시계획에 명시된 사업시행기간 중에 있었다 할지라도 2003. 11. 26. ○○○○소 착공이 이루어져 2003년 종합토지세 과세기준일(6. 1.) 현재 당해 시설 및 설비공사를 진행 중인 경우가 아님이 명백한 이상 변전시설에 직접 사용하고 있는 토지에 해당하지 아니하므로 분리과세의 대상에 해당하지 아니하는바 청구인의 위 주장은 이유 없다할 것이다.
4. 결 론
그렇다면 처분청의 이 사건 부과처분은 잘못이 없고, 청구인의 이 사건 심사청구는 이유 없다고 인정되므로「감사원법」제46조 제2항의 규정에 따라 주문과 같이 결정한다.
2007. 7. 12.
감 사 원