제2008-9호

결     정     서

청  구  인  재단법인 ○○○○○○운영회 이사장 ○○○
            ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 134번지
처  분  청  ○○도 ○○시장

    위 당사자간 재산세 등 부과 사건에 관하여 2007년 11월 29일 청구인으로부터 심사청구가 있으므로 이를 심의하여 다음과 같이 결정한다.

주            문

청구인의 심사청구를 기각한다.

이            유          

1. 원처분의 요지

   처분청은 청구인이 2007년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 소유하고 있는 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 산13-1번지 외 39필지 토지 989,761㎡(내역 : 별첨, 이하 “이 사건 토지”라고 한다)에 대하여 이 사건 토지중 989,561㎡(이하 “이 사건 쟁점토지”라 한다)는 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로 구분하고 그 과세표준액을 9,765,178,128원으로 하여 지방세법 제188조제1항제1호가목의 세율을 적용하고, 그 나머지 토지 200㎡는 별도합산과세대상으로 구분하고 그 과세표준액을 10,200,000원으로 하여 같은 법 제188조제1항제1호나목의 별도합산과세대상의 세율을 적용하여 산출한 재산세 48,595,240원, 지방교육세 9,719,040원, 합계 58,314,280원을 2007.9.6. 부과 고지하였다.

2. 청구의 취지 및 이유

   청구인은 1969.12.15. 정부시책사업의 일환으로 공원묘지 유지 및 제사를 주목적 사업으로 하여 민법 제32조 및 「보건복지부및그소속청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙」 제4조의 규정에 의하여 설립된 비영리법인으로 이 사건 토지를 1969년 12월 취득한 후, 이 사건 토지에 대하여 1970.1. 공원묘지 설치허가(○○도지사), 1972.5.13. 임산물(사설묘지)훼손허가, 1974.11.27. 사설(공원)묘지설치 변경허가, 1984.1.1. 준도시지역(집단묘지지구)결정, 2003.1.1. 도시계획시설(공동묘지) 결정이 있었고, 이 사건 토지 중 30필지 853,875㎡는 묘지로, 4필지 10,719㎡는 묘지의 부속토지로 대지 및 잡종지로, 그 나머지 6필지 125,367㎡는 임야 상태의 토지로서 이 사건 토지의 대부분을 공원묘지로 사용 관리하고 있으며, 청구인은 공원묘지운영 및 유지관리(제사)사업이 주목적인 비영리공익법인으로 지방세법시행령 제79조제1항제1호의 제사를 목적으로 하는 단체에 해당하고, 청구인은 이 사건 토지를 청구인의 고유목적사업에 직접사용하고 있고, 비영리공익법인이 수익사업을 하는 경우에는 주무관청의 허가를 받아야 하지만, 청구인은 묘지의 운영 및 유지관리가 고유의 목적사업으로 허가대상에 해당되지 아니하고 허가를 받은 사실도 없으므로 이 사건 토지는 수익사업에 해당되지 아니하고, 유지관리비를 받고 있다하더라도 유료로 사용하는 경우에도 해당되지 아니하므로 지방세법 제186조제14호의 규정에 의하여 이 사건 토지를 재산세 비과세대상으로 하여야 하고, 또한, 이 사건 토지는 1970년 1월 사설공원묘지로 설치허가를 받은 후, 묘지개발이 끝난 부분은 공부상의 지목을 임야에서 묘지로 변경하여야 하나, 현재까지 지속적으로 묘지확장사업을 하고 있는 토지로서 방대한 면적을 30년 이상 지속적으로 개발하는 과정에서 소관청이 허가당시의 지적확인의 곤란, 관련서류의 부재, 행정절차의 복잡성 등으로 소관청(산림과)이 준공허가를 할 수 없는 사정으로 지목변경 소관부서(지적과)가 지목변경절차를 이행할 수 없어 현재까지 지목변경을 하지 못하였으므로 이러한 사정은 청구인의 귀책사유도 일부 있지만, 소관청의 귀책사유가 더 크다 할 것이고, 이 사건 토지는 국토이용관리법에 의하여 1984.1.1. 준도시지역(집단묘지지구)로 지정되고, 2003.1.1. 도시계획시설(공동묘지지구)로 결정되어 공부상의 지목에 불구하고 묘지외의 어떠한 용도로도 사용할 수 없으며, 공동묘지지구로 결정하고 대외적으로 고시하였으므로 공부상의 지목이 묘지와 같은 효력이 대외적으로 공시된 것이라 볼 수 있으므로 지방세법시행령 제132조제4항제14호의 규정에 의하여 재산세 과세대상을 분리과세대상 토지로 구분하여야 하고, 공원묘지사업은 1기당 묘지의 유지관리를 최장 60년 이상을 지속해야하는 사업으로 항구적으로 지속 유지되어야 하는 비영리공익적 성격을 띤 사업으로서 장묘업 법상 묘지 1평당 사용료는 최대 60만원을, 유지관리비는 7,000원을 받도록 하고 있으나, 오래된 묘지는 무연고 묘지로 남게 되어 청구인이 그 비용을 부담하여야 하고, 현재에도 무연고묘 수백기가 있어 그 비용을 부담하고 있고, 이러한 무연고묘를 강제로 이장을 할 수도 있으나, 실행을 하지 아니하고 오히려 청구인의 설립목적에 따라 합동제사를 지내 영혼을 위로하고 있고, 위와 같이 낮은 관리비로 는 인건비와 제반비용을 충당하기도 어려워 2006년도에는 손실이 발생하였고, 2007년도에도 손실발생이 예상되고, 이러한 열악한 상황에서 청구인의 목적사업 실현에 노력하고 있는 가운데 이 사건 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 고율의 재산세 등을 과세하여 도저히 비영리공익적 성격의 공원묘지를 운영할 수 없는 상황에 이르렀으며, 청구인이 이러한 사업을 영위하지 않는 경우에는 국가와 사회가 부담하여야 할 것이므로 이러한 사정을 감안하여야 한다고 주장하며 이 사건 재산세 등의 부과처분의 취소 또는 경정을 구하였다.

3. 우리부의 판단

   이 사건 심사청구의 다툼은 공원묘지 운영 등을 목적으로 하는 재단법인이 제사를 목적으로 하는 비영리사업자에 해당되는지 여부와 지목이 임야인 사실상의 묘지가 비과세대상, 별도합산대상 또는 분리과세대상에 해당되는지 여부에 관한 것이라 하겠다.

   먼저 관계법령을 보면, 지방세법 제182조제1항에서는 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고, 같은 법 제186조의 본문 및 제1호에서는 제사 등 공익사업을 목적으로 하는 대통령령이 정하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니하나, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 재산이 유료로 사용되는 경우에는 재산세를 과세하는 것으로 규정하고 있고, 지방세법시행령 제79조제1항에서는 제사를 목적으로 하는 단체를 법 제107조제1호에서 "대통령령으로 정하는 비영리사업자"로 규정하고 있으며, 같은 법 제186조의 본문 및 제4호에서는 대통령령이 정하는 묘지에 대하여는 재산세를 부과하지 아니하나, 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 재산이 유료로 사용되는 경우에는 재산세를 과세하는 것으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제137조제7호에서는 묘지에 대한 정의를 “분묘와 이에 접속된 부속시설물의 부지로 사용되는 토지로서 지적공부상 지목이 묘지인 토지”로 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제131조의2제3항제13호에서는 “「장사 등에 관한 법률」 제13조제3항에 따른 설치·관리허가를 받은 법인묘지용 토지로서 지적공부상 지목이 묘지인 토지”를 별도합산과세대상 토지로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 “제79조의 규정에 의한 비영리사업자가 1995년 12월 31일 이전부터 소유하고 있는 토지”를 분리과세대상 토지로 규정하고 있다.

   다음으로 청구인의 경우를 보면, 청구인은 개업일을 1969.11.1.로, 업태를 부동산, 종목을 묘지운영관리로 하여 사업자등록을 하고, 1969.11.26. 민법 제32조 등의 규정에 의하여 목적을 공원묘지 및 유지관리사업, 납골당, 납골묘설치 운영 등으로 하는 법인설립허가 받아 1969.12.15. 법인설립 등기를 하고, 1969.12.26. 및 1971.12.1. 이 사건 토지를 취득한 후, 이 사건 토지를 대상으로 임산물(사설묘지)훼손허가(○○도지사 1972.5.13. 제4호, ○○군수 1974.6.4. 제1호)를 받고, 1974.11.27. 사설묘지(화장장·납골당) 설치허가(○○도지사 ○○제7호)를 받은 바가 있고, 이 사건 토지는 1984.1.1. 국토이용관리법에 의하여 준도시지역(집단묘지지구) 및 2003.1.1. 도시계획시설(공동묘지)로 지정되어 현재까지 이 사건 토지를 공원묘지로 사용하는 사실을 알 수 있고, 이에 대하여 처분청은 이 사건 토지 중 이 사건 쟁점토지는 재산세과세대상을 종합합산과세대상 토지로 구분하고, 그 나머지 토지는 별도합산과세대상으로 구분하여 이 사건 재산세 등을 부과한 사실을 제출된 관련증빙자료에 의하여 알 수 있다.

   이에 대하여 청구인은 민법 제32조에 의하여 목적을 공원묘지 및 유지관리사업 등으로 하여 설립된 비영리법인으로서 지방세법시행령 제79조제1항제1호의 제사를 목적으로 하는 단체에 해당하고, 청구인의 묘지의 운영 등은 수익사업을 하는 경우로서 주무관청의 허가대상에 해당되지 아니하고 허가를 받은 사실도 없으므로 이 사건 토지는 수익사업에 해당되지 아니하고, 유지관리비를 받고 있다하더라도 고유업무에 직접사용하는 경우로서 유료로 사용하는 경우에도 해당되지 아니하므로 지방세법 제186조제1호의 규정에 의하여 이 사건 토지에 대한 재산세 등은 비과세되어야 하고, 또한, 이 사건 토지는 준도시지역(집단묘지지구)로 지정되고, 도시계획시설(공동묘지) 결정 고시되어 공부상의 지목이 묘지와 같은 효력이 대외적으로 공시된 것이라 볼 수 있고, 묘지이외 다른 용도로 사용할 수 없는 토지에 해당하고, 묘지개발이 끝난 부분은 공부상의 지목을 임야에서 묘지로 변경하여야 하나, 30년 이상 지속적으로 개발하는 과정에서 소관청의 관련서류 부재 등 소관청의 귀책사유로 지목변경을 하지 못하였으므로 이 사건 토지 중 묘지가 설치된 부분은 지방세법 제186조제4호의 규정에 의하여 비과세하거나, 지방세법시행령 제131조의2제3항제13호 및 제132조제4항제14호의 규정에 의하여 재산세 과세대상을 별도합산과세대상 또는 분리과세대상 토지로 구분하여야 한다고 주장한다.

   우선, 청구인은 제사를 목적으로 하는 비영리사업자에 해당된다는 주장에 대하여 보면, 지방세법 제186조제1호 및 같은 법 시행령 제79조제1항제1호에서는 제사를 목적으로 하는 단체로서 공익을 목적으로 하는 비영리사업자가 그 사업에 직접 사용하는 부동산에 대하여 비과세 대상으로 규정하고 있고, 청구인이 제출한 법인등기부등본에 의하면, 민법 제32조의 규정에 의하여 설립된 재단법인으로 목적사업을 1. 공원묘지 및 유지관리사업, 2. 장의쎈타운영 및 시체운반사업, 3. 농예토건 및 식수 공사업, 4. 관광운수 조림사업, 5. 납골당, 납골묘설치 운영 및 유지관리사업, 6. 기타 상기사업의 부대되는 일체의 사업으로 하고 있으므로 청구인이 비영리법인으로서 비영리사업자에 해당되는 것으로 볼 수 있으나, 청구인이 비록 무연고묘에 대한 제사를 봉행하고 있다하더라도 제사를 목적으로 하는 단체에 해당되는 것으로 보기는 어렵다고 판단되고, 한편, 청구인은 이 사건 토지를 청구인의 목적사업에 직접 사용하고 있으므로 토지사용료, 관리비용을 받고 있다하더라도 수익사업이나 유료사용에 해당되지 않는다고 주장하나, 청구인이 제사를 목적으로 하는 단체에 해당되지 않는 이상 이 사건 토지는 지방세법 제186조제1의 재산세 비과세대상 토지에 해당하지 않는다 할 것이므로 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다고 판단된다.

   다음은, 이 사건 토지가 재산세 비과세대상인 묘지 또는 별도합산과세대상 토지인 묘지에 해당되는지 여부에 대하여 보면, 지방세법 제186조제4호 및 같은 법 시행령 제137조제1항제7호에서는 “분묘와 이에 접속된 부속시설물의 부지로 사용되는 토지로서 지적공부상 지목이 묘지인 토지”를 비과세 대상 토지로 규정하고 있고, 지방세법 제182조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제131조의2제13호에서는 “「장사 등에 관한 법률」 제13조제3항에 따른 설치·관리허가를 받은 법인묘지용 토지로서 지적공부상 지목이 묘지인 토지”로 규정하고 있고, 처분청 및 청구인이 제출한 자료에 의하면, 이 사건 토지는 분묘와 이에 접속된 부속시설물의 부지로 사용되는 토지에 해당하는 사실을 알 수 있으나, 그 지목이 임야인 토지로서 지적공부상 지목이 묘지가 아닌 사실을 알 수 있고, 이 사건 토지가 준도시지역(집단묘지지구) 지정되고, 도시계획시설(공동묘지) 결정 고시되어 묘지이외 다른 용도로 사용할 수 없고, 소관청의 귀책사유로 지목변경을 하지 못하였다 하더라도 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하고, 특히 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합한다 할 것이므로 이 사건 토지의 지적공부상의 지목이 묘지가 아닌 이상, 이 사건 토지는 위 규정에 의한 비과세대상 토지 또는 별도합산과세대상 토지에 해당되지 않는 것으로 판단된다.

   마지막으로, 이 사건 토지가 분리과세대상인 토지에 해당된다는 주장에 대하여 보면, 지방세법 제182조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제131조의2제4항제14호에서는 “제79조의 규정에 의한 비영리사업자가 1995년 12월 31일 이전부터 소유하고 있는 토지”를 분리과세대상 토지로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제79조제1항에서는 “1. 종교 및 제사를 목적으로 하는 단체, 2. 「초·중등교육법」 및 「고등교육법」에 따른 학교, 「경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립·운영에 관한 특별법」에 따른 외국교육기관을 경영하는 자 및 「평생교육법」에 의한 교육시설을 운영하는 평생교육단체, 3. 「사회복지사업법」의 규정에 의하여 설립된 사회복지법인, 4. 양로원·보육원·모자원·한센병자치료보호시설등 사회복지사업을 목적으로 하는 단체 및 한국한센복지협회, 5. 「정당법」에 의하여 설립된 정당”를 비영리사업자로 규정하고 있고, 이 사건 토지의 토지대장 및 등기부 등본에 의하면, 청구인이 이 사건 토지를 1995년 12월 31일 이전에 취득한 사실을 알 수 있으나, 위에서 본 바와 같이 청구인은 제사를 목적으로 하는 비영리사업사업자에 해당되지 아니하고, 지방세법시행령 제79조제1항 각호에서 정하는 비영리사업자에도 해당되지 않는 것으로 판단되므로 이 사건 토지는 분리과세대상인 토지에 해당되지 않는 것으로 판단된다.

   따라서 청구인의 주장은 이유가 없다고 인정되므로 지방세법 제77조제1항의 규정에 의거 주문과 같이 결정한다.

                2008.  1.  28.

      행 정 자 치 부 장 관