【제목】
지방자치단체가 제정ㆍ개정하는 과세면제 등의 조례에 대해 내무부장관의 허가를 받도록 한 규정의 위헌 여부 (헌재96헌바62, 1998.04.30.)
【요 지】
지방세법상 "지방자치단체가 과세면제ㆍ불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다"는 규정은 지방자치단체의 과세면제조치는 그에 따른 세수결함으로 말미암아 당해 지방자치단체의 재정운영에 지장을 초래함은 물론 나아가 그 세수입의 손실을 지방교부세법에 의한 배분에서 보충을 꾀하려는 것으로 결과적으로 지방교부세의 감소라는 피해를 입을 우려가 있어 지방자치단체의 행정과 재정의 조정자로서의 책무와 역할을 맡고 있는 내무부장관의 허가를 받게 하여 지방자치단체의 합리성없는 과세면제남용을 억제하고 전국의 지방자치단체 상호간의 균형을 맞추게 함으로써 건전한 지방세제를 확립하고 안정된 지방재정의 운영에 기여하게 되는 것이므로 지방자치단체의 조례제정권의 영역침해로 볼 수 없고 지역주민의 재산권침해 면제에서도 지역주민 일부에 대한 주민세의 면제라는 이익보다 조세평등주의와 지방세제의 확립ㆍ지방재정의 적정한 운영이라는 공익이 우선이므로 헌법에 위반된다고 볼 수 없음.
【원 문】
1998.4.30. 96헌바62(지방세법 제9조 위헌소원)
청 구 인:인천광역시의회
대표자 의장 신○순
대리인 변호사 윤○학, 정○기, 김○묵
당해소송:대법원96추22 시세감면조례 중 개정조례안 무효확인
【주 문】
지방세법(1978.12.6. 법률 제3154호로 개정된 것) 제9조 중 "제7조 제1항의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다"에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1995.12.27. 제39회 정기회 제10차본회의에서 수도권 신국제공항 건설에 따라 토지를 수용당한 주민에 대하여 주민세를 면제해주는 내용의 인천광역시세감면조례중개정조례안(이하 "이 조례안"이라 한다)을 의결하여 같은달 29일 인천광역시장에게 이송하고, 인천광역시장은 1996.1.4. 내무주장관에게 이 조례안개정허가신청을 하였다.
그러나 내무부장관은 1996.2.1. 이미 주민세가 과세된 다른 공공사업과 비교할 때 조세형평의 원칙에 어긋나고 국세인 양도소득세는 과세하면서 그에 부가하여 과세되는 주민세를 면제하는 것은 불합리하다는 이유로 불허가하였다.
인천광역시는 이 조례안에 대한 재의요구를 하고 청구인은 1996.2.9. 제 40회 임시회 본회의에서 원안대로 재의결하였다. 이에 인천광역시장은 1996.2.23. 청구인을 상대로 대법원에 이 조례안은 내무부장관의 사전허가를 얻도록 한 지방세법 제9조 위반으로 위 재의결무효확인소송(96추22)을 제기하였다. 청구인은 지방세법 제9조에 대한 위헌여부심판제청신청을 하였으나 대법원은 1996.7.9. 이를 기각하자 이 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
지방세법(1978.12.6. 법률 제3154호로 개정된 것) 제9조 중 "제7조 제1항의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다"에 관한 부분(이하 "이 법률조항"이라 한다)으로서 그 규정내용은 다음과 같다.
제9조(과세면제 등을 위한 조례) 제7조 및 제8조의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제ㆍ불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다(이 법률 조항 중 "내무부장관"이라는 부분은 1998.2.28. 법률 제5529호 정부조직법 개정법률 제32조 제1항에 의하여 "행정자치부장관"으로 개정되었다).
【관련조문】
제7조(공익 등 사유로 인한 과세면제 및 불균일과세) ① 지방자치단체는 공익상 기타의 사유로 인하여 과세를 부적당하다고 인정할 때에는 과세하지 아니할 수 있다.
② (생략)
2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장요지
지방자치단체가 과세면제ㆍ불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로서 정하여야 한다고 규정하고 있는 이 법률조항은 지방자치단체의 조례의 제정ㆍ개폐에 관한 권한의 본질적 내용을 침해하고 있으므로 지방자치단체의 조례제정권을 규정한 헌법 제117조 제1항, 제118조에 위반되어 무효이다.
이 법률조항은 지방자치제도가 제대로 시행되지 않았던 1978.12.6. 개정된 것이므로 현행법과 지방자치법의 정신에 비추어 보면 위헌임이 명백하다.
나. 대법원 및 내무부장관의 의견
이 법률조항에서 지방자치단체가 과세면제를 하고자 할 경우에 내무부장관의 허가를 얻도록 한 취지는 과세면제제도의 무분별한 남용으로 국민의 조세부담의 불균형 또는 지방자치단체간의 지방세과세체계에 혼란을 초래 할 우려가 있고, 과세면제 등으로 인한 지방자치단체의 세수입의 손실을 지방교부세법에 의한 지방교부세의 배분에서 보충하려 할 경우 다른 지방자치단체의 지방교부세감소라는 결과를 가져올 가능성도 있으므로 사전허가제도를 통하여 미리 통제조정함으로써 건전한 지방세제를 확립하기 위하 여 마련한 제도인 것으로 이해되고, 따라서 이 법률조항이 지방자치단체의 조례제정권의 본질적 내용을 침해하는 위헌인 규정이라고 할 수 없다.
다. 인천광역시장의 의견
청구인이 내세우고 있는 헌법소원은 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자"만이 청구할 수 있는데 청구인은 아무런 기본권을 침해받은 일이 없으므로 이 심판청구는 부적법하다.
3. 판단
가. 인천광역시장의 본안전 주장에 대한 판단
헌법재판소법은 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 주관적 권리구제의 헌법소원으로서, 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구할 수 있고 이 경우에는 제75조 제2항 및 제5항의 부수적 위원심판청구도 할 수 있음에 대하여 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판은 구체적 규범통제의 헌법소원으로서 제41조 제1항의 규정에 의한 법률의 위헌여부심판의 제청신청이 법원에 의하여 기각된 때에는 그 신청을 한 당사자는 헌법재판소에 제청신청이 기각된 법률의 위헌 여부를 가리기 위한 헌법소원심판을 청구할 수 있는 것이다. 그러므로 제68조 제1항과 같은조 제2항에 규정된 각 헌법소원심판청구들은 그 심판청구의 요건과 그 대상이 서로 다르다고 할 것이다(헌재 1994.4.28. 89헌마221, 판례집6-1. 239, 257).
청구인의 이 심판청구는 제68조 제2항의 구체적 규범통제에 의하여 헌법소원심판청구이므로 기본권의 침해가 전제되어야 한다는 인천광역시장의 주장은 이유없다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 지방자치제도는 민주정치의 요체이며 현대의 다원적 복합사회가 요구되는 정치적 다원주의를 실현시키기 위한 제도적 장치로서 지방의 공동관 심사를 자율적으로 처결함과 동시에 주민의 자치역량을 배양하여 국민주권주의와 자유민주주의 이념구현에 이바지함을 목적으로 하는 제도이다(헌재 1991.3.11. 91헌마21, 판례집 3. 91, 100). 헌법은 제117조 제1항에서 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정 할 수 있다"고 규정하고, 제118조에서는 "지방자치단체에 의회를 둔다. 지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다"고 규정하여 지방자치를 제도적으로 보장하고 있다. 이와 같은 지방자치의 원칙은 지방자치법을 비롯하여 공직선거및선거부정방지법, 지방재정법, 지방세법, 지방교육세법, 지방교육자치에관한법률, 보조금의예산및관리에관한법률 등과 그 밖에 일반적ㆍ개발적 법령 외에 지방자치단체의 조례와 규칙 등에 의하여 구체화되고 있다.
그런데 지방자치제도의 헌법적 보장의 구체적인 내용을 확정하려면 위의 헌법규정의 규범적 의미내용을 검토하고 그것에 따라서 지방자치의 이념과 이의를 분명하게 밝혀내는 것이 중요하다고 하겠다. 이 헌법적 보장은 한마디로 국민주권의 기본원리에서 출발하여 주권의 지역적 주체로서의 주민에 의한 자기통치의 실현으로 요약할 수 있고, 이러한 지방자치의 본질적 내용인 핵심영역은 어떠한 경우라도 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 한다는 것을 의미한다. 다시 말하면 중앙정부의 권력과 지방자치단체간의 권력의 수직적 분배는 서로 조화가 요청되고 그 조화과정에서 지방자치의 핵심영역은 치매되어서는 안되는 것이므로, 이와 같은 권력분립적ㆍ지방분권적인 기능을 통하여 지역주민의 기본권보장에도 이바지하는 것이다.
그러나 중앙정부의 감독으로부터 완전히 독립적 지방자치단체를 상상할 수 없는 것과 마찬가지로 지방자치단체 사무 모두를 국가의 사무로 하여 국가의 감독권을 강화하는 것 또한 헌법이 인정하고 있는 것은 아니다.
그러나 복지국가의 이념을 실현하기 위하여 국민생활의 안정이나 실질적 평등, 자원의 능률적ㆍ종합적인 확보와 이용, 도로ㆍ항만시설 등 사화간접 자본의 확충, 대외적 관계로부터 오는 경제질서의 유지라는 중앙정부로서 행하여야 할 광역행정정책의 필요성으로 말미암아 지방자치 또는 행정의 독자성은 어느정도 제약을 받을 수 있는 사정 또한 수긍할 수밖에 없는 것이다. 지방자치법이 제1조에서 "…국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하여 지방의 균형적 발전과 대한민국의 민주적 발전을 기함으로 그 목적으로 한다"고 한 것은 이러한 점을 염두에 둔 규정인 것이다.
(2) 지방자치법 제15조에서 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다"는 규정과 위 헌법규정(제117조 제1항)을 아울러 살펴보면, 지방자치단체에 대하여 자치입법권을 인정하고 있다.
헌법상 국회의 법률을 제정할 권한을 준 것과 마찬가지로 주민자치를 구체화하는 자치입법권인 조례를 제정할 권한을 준 것이다. 다만, 이 조례권을 행사할 수 있는 한계로서 첫째, 법령의 범위 안에서 둘째, 지방자치단체의 사무에 관한 사항이어야 하는 것으로 제한하고 있다.
이와 같은 지방자치단체의 자치입법권인 조례를 제정할 권한을 부여한 필연적인 결과로 지방자치단체에는 과세권이 있고, 이 과세권은 헌법이 보장하는 권리이므로 조세법률주의와 조세평등주의 원칙이 적용되는 것이다.
지방자치법 제126조도 "지방자치단체는 법률이 정하는 바에 의하여 지방세를 부과ㆍ징수할 수 있다"고 규정하여 과세권을 확인하고 있다.
이어서 지방세법은 지방자치단체의 지방세부과ㆍ징수권을 규정하고(제2조) 지방세의 세목, 과세객체, 과세표준, 세율 기타 부과징수에 관하여 필요한 사항을 정함에 있어서는 조례로써 하여야 함을 규정하고 있다(제3조). 한편 지방자치단체는 공익상 기타 사유로 인하여 과세가 부적당하다고 인정할 때에나 필요할 때에는 과세면제 및 불균일과세를 할 수 있고(제7조) 그의 일부에 대하여 특히 이익이 있다고 인정되는 사건에 대하여는 불균일과세 및 일부과세를 할 수 있다(제8조). 지방자치단체가 위와 같이 과세면제, 불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 지방자치단체의 조례로써 정하도록 규정하고 있다(제9조). 지방자치단체가 과세면제를 위한 조례를 제정 또는 개정하고자 할 때에 중앙행정기관의 장의 지도ㆍ감독의 한 수단으로 지방자치단체에 대한 일반적인 감독권을 가진 내무부장관의 허가를 얻도록 하고 있는 것은 지방자치단체의 조례제정ㆍ개정권에 대한 법률상의 제한이라고 말할 수 있다(구정부조직법 제31조 제1항).
이와 같이 중앙행정기관의 장의 지방자치단체에 대한 지도ㆍ감독이 가능하다고 할지라도 그 근거가 되고 감독의 내용을 규정하고 있는 법률은 당연히 합헌이어야 하고, 그 법률의 합헌성 여부는 결국 헌법상의 지방자치의 이념과 지역주민의 기본권제한원리인 비례의 원칙 내지 과잉금지원칙이 아울러 적용되어야 할 것이다. 즉, 지도ㆍ감독권행사로 인하여 얻는 이익을 지방자치단체의 자치권손상 및 지역주민의 재산권침해로 인하여 입는 손해를 비교 형량하여 손해가 이득에 비하여 큰 경우에도 지도ㆍ감독권발동의 근거가 되는 법률은 위헌임을 면하지 못할 것이다.
(3) 먼저, 청구인은 이 법률조항은 지방자치단체의 조례제정권을 규정한 헌법 제117조 제1항과 제118조에 위반되어 무효라고 주장하므로 이점을 검토한다.
(가) 이 법률조항의 입법목적은
첫째, 조세평등주의 원칙을 구현함에 있다.
헌법 제38조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다"고 규정하고 있고, 국민의 납세의무는 조세평등주의에 따라 개인의 재력에 상응한 공정ㆍ평등한 조세를 내용으로 하는 것이어야 한다. 조세평등주의는 헌법 제11조 제1항이 규정하는 법앞에 평등을 세법의 영역에서 구현한 것으로서 조세의 부과와 징수과정에서 조세정의를 실현하려는 원칙이다. 이 원칙은 특정의 납세의무자를 불리하게 하거나 이롭게 하는 것 모두는 합리적인 이유가 없는 한 허용할 수 없다는 것이다.
그런데 지방세법 제7조 소정의 지방자치단체의 과세면제 등의 요건인 "공익상 기타의 사유로 인하여 과세를 부적당하다고 인정할 때"라는 조문은 과세부담의 합리화를 도모하기 위한 것이기는 하나 "공익상 기타의 사유" 와 "부적당"이라는 표현은 추상적ㆍ다의적인 불확정개념이므로 각 지방자치단체가 과세면제를 목적으로 제정ㆍ개정하는 조례가 자의적이거나 합리성을 갖추지 못할 염려가 큰 것이다. 이 법률조항에서 과세면제조례를 미리 내무부장관의 허가를 얻도록 한 것은 그 조례내용이 조세법률주의와 조세평등주의 원칙에 어긋나지 아니하는지, 지역이기주의에 의한 자의적이고 불합리한 조례로서 법령에서 규정된 범위를 벗어난 것은 아닌지, 지방세법상 과세대상이 분명한데도 감면대상으로 한 것은 아닌지, 재판상 다투어질 경우 명확성과 합리성의 결여로 효력이 부정될 가능성은 없는지, 등을 개별적ㆍ구체적으로 철저하게 검토하여 권한의 남용 여부를 심사하고 나아가 전체적인 지방세법 체계와 조화를 유지할 수 있도록 하기 위한 제도적 장치로서의 역할을 하는 것이다.
둘째, 건전한 지방세제를 확립하고 지방재정의 적정한 운영을 도모하는 데 있다.
조세란 공공경비를 국민에게 강제적으로 배분하는 것으로서 납세의무자 상호간에는 조세의 전가(傳家)관계가 있으므로 특정인이나 특정계층에 대하여 정당한 이유없이 면세, 감세 등의 조세우대조치를 하는 것은 다른 납세자에게 그만큼 과중한 부담을 안겨주는 결과가 된다(헌재 1995.6.29. 94헌바39 결정, 판례집 7-1. 904).지방자치단체의 과세면제조치는 그에 따른 세수결함으로 말미암아 당해 지방자치단체의 재정운영에 지장을 초래함은 물론 나아가 그 세수입의 손실을 지방교부세법에 의한 배분에서 보충을 꾀하려고 할 것이므로 이것은 결과적으로 다른 지방자치단체가 지방교부세 감소라는 피해를 입을 우려가 있다.
결론적으로, 이 법률조항이 지방자치단체의 행정과 재정의 조정자로서의 책무와 역할을 맡고 있는 내무부장관의 허가를 받게 한 것은 지방자치단체의 합리성없는 과세면제 남용을 억제하고 전국의 지방자치단체 상호간의 균형을 맞추게 함으로써 건전한 지방세제를 확립하고 안정된 지방재정의 운영에 기여하게 되는 것이다.
(나) 다음, 이 조례안의 개정목적과 경과를 살펴보기로 한다.
이 조례안의 제안이유는 수도권신국제공항건설과 관련하여 사업시행자(수도권신공항건설공단)는 국세와 시세과세를 전액 면제받는데 반해, 토지 등을 수용당한 지역주민들은 양도소득세, 주민세 등을 전액 면제받지 못하고 있고, 신공항건설촉진법은 보상ㆍ생계ㆍ이주대책 등에 대하여 다른 법률에서처럼 충분한 보장을 하지 못하고 있으며, 사업시행자에게는 전액 면제한 주민세를 본인 의사에 반하여 다르게 부동산을 양도한 주민들에게 이를 부과한 것은 부당하다는 것이었다.
그러나 사업시행자에게는 국세와 주민세를 과세할 여지가 없고, 시세 또한 사업시행자가 취득하는 부동산 중 국가에 귀속되는 부동산을 제외하고는 지방세법 소정의 세율에 의하여 산출된 취득세, 등록세, 도시계획세, 종합토지세의 50퍼센트를 경감하여 주고 있을 뿐이다(인천광역시세감면조례 제26조 제2항, 인천광역시중구세감면조례 제13조 제2항) 이것은 신공항건설사업이 수도권의 항공수요에 대비하고 나아가 국민경제의 발전에 이바지함을 목적(수도권신공항건설촉진법 제1조)으로 하는 공익사업임을 감안한 것으로 토지양도(토지수용)로 인한 소득에 대하여 양도소득세, 주민세를 소유자에게 부과하는 것과 서로 단순ㆍ평면 비교할 수는 없는 것이다. 수도권신공항건설촉진법 제15조는 정부가 사업시행자에게 필요한 사업비용의 전부나 일부를 보조하거나 재정자금을 융자해 줄 수 있도록 규정하고, 수도권신공항건설공단법 제16조는 공단사업의 효율적 수행을 위하여 국유재산을 무상으로 대부ㆍ양여하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
더욱이 이 조례안에서 면제대상으로 하고 있는 소득세할(所得稅割) 주민세는 취득세, 등록세, 도시계획세, 종합토지세 등 다른 지방세와 달리 본세인 소득세와 부종성(部從性)을 갖는 부가세적(附加稅的) 형태를 띠는 지방세이므로 양도소득세를 부과하면서 주민세만을 면제하는 것은 불합리하다고 보지 않을 수 없다.
그리고 이 조례안은 이 수도권신공항건설사업 이외에도 국책사업의 시행으로 본인의 의사에 반하여 부동산을 양도한 다른 지역 주민들이 주민세를 납부하고 있는 것과 비교하여 볼 때 조세형평에도 어긋난다. 특히 공항연결도로부지조성을 위하여 토지를 수용당한 주민들에게는 모두 주민세를 부과한 점에 비추어 공항부지와 배후지원단지 내 토지소유 주민들에게만 주민세를 면제해주는 이 조례안은 오히려 불합리한 차별을 조장하는 결과를 가져올 수도 있다.
(다) 이상의 이유로 이 법률조항은 지방자치단체의 조례제정권의 본질적인 핵심영역을 침해한다고 볼 수 없고, 지방자치의 이념에 기초를 둔 합헌 심사의 요건인 공익성과 필요성, 합리성을 모두 갖추고 있는 것이다. 그리고 지역주민의 재산권침해면제에서도 지역주민 일부에 대한 주민세의 면제라는 이익보다 조세평등주의와 지방세제의 확립ㆍ지방재정의 적정한 운영이라는 공익이 더 우선함이 명백하다.
다만 감독권행사과정에서 헌법에 합치되는 조례를 제정ㆍ개정하는데도 내무부장관이 불허가처분을 하는 것은 위헌의 소지가 있을 수 있으나, 그것은 그 처분에 대한 위헌 여부의 문제로 다투어져야 할 성질의 것이지 지도ㆍ감독권행사를 규정한 이 법률조항 자체를 위헌이라고 단정할 것은 아니다.
4. 결론
따라서 이 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 조○형의 주문표시에 관한 별개의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시 중 "지방세법(…) 제9조 중 "제7조 제1항의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체가 조례로써 정하여야 한다"에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"으로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995.10.26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7,8(병합) 구조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개 의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이사건의 경우는 국민의 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.
지방자치단체가 제정ㆍ개정하는 과세면제 등의 조례에 대해 내무부장관의 허가를 받도록 한 규정의 위헌 여부 (헌재96헌바62, 1998.04.30.)
【요 지】
지방세법상 "지방자치단체가 과세면제ㆍ불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다"는 규정은 지방자치단체의 과세면제조치는 그에 따른 세수결함으로 말미암아 당해 지방자치단체의 재정운영에 지장을 초래함은 물론 나아가 그 세수입의 손실을 지방교부세법에 의한 배분에서 보충을 꾀하려는 것으로 결과적으로 지방교부세의 감소라는 피해를 입을 우려가 있어 지방자치단체의 행정과 재정의 조정자로서의 책무와 역할을 맡고 있는 내무부장관의 허가를 받게 하여 지방자치단체의 합리성없는 과세면제남용을 억제하고 전국의 지방자치단체 상호간의 균형을 맞추게 함으로써 건전한 지방세제를 확립하고 안정된 지방재정의 운영에 기여하게 되는 것이므로 지방자치단체의 조례제정권의 영역침해로 볼 수 없고 지역주민의 재산권침해 면제에서도 지역주민 일부에 대한 주민세의 면제라는 이익보다 조세평등주의와 지방세제의 확립ㆍ지방재정의 적정한 운영이라는 공익이 우선이므로 헌법에 위반된다고 볼 수 없음.
【원 문】
1998.4.30. 96헌바62(지방세법 제9조 위헌소원)
청 구 인:인천광역시의회
대표자 의장 신○순
대리인 변호사 윤○학, 정○기, 김○묵
당해소송:대법원96추22 시세감면조례 중 개정조례안 무효확인
【주 문】
지방세법(1978.12.6. 법률 제3154호로 개정된 것) 제9조 중 "제7조 제1항의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다"에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
【이 유】
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1995.12.27. 제39회 정기회 제10차본회의에서 수도권 신국제공항 건설에 따라 토지를 수용당한 주민에 대하여 주민세를 면제해주는 내용의 인천광역시세감면조례중개정조례안(이하 "이 조례안"이라 한다)을 의결하여 같은달 29일 인천광역시장에게 이송하고, 인천광역시장은 1996.1.4. 내무주장관에게 이 조례안개정허가신청을 하였다.
그러나 내무부장관은 1996.2.1. 이미 주민세가 과세된 다른 공공사업과 비교할 때 조세형평의 원칙에 어긋나고 국세인 양도소득세는 과세하면서 그에 부가하여 과세되는 주민세를 면제하는 것은 불합리하다는 이유로 불허가하였다.
인천광역시는 이 조례안에 대한 재의요구를 하고 청구인은 1996.2.9. 제 40회 임시회 본회의에서 원안대로 재의결하였다. 이에 인천광역시장은 1996.2.23. 청구인을 상대로 대법원에 이 조례안은 내무부장관의 사전허가를 얻도록 한 지방세법 제9조 위반으로 위 재의결무효확인소송(96추22)을 제기하였다. 청구인은 지방세법 제9조에 대한 위헌여부심판제청신청을 하였으나 대법원은 1996.7.9. 이를 기각하자 이 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
지방세법(1978.12.6. 법률 제3154호로 개정된 것) 제9조 중 "제7조 제1항의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다"에 관한 부분(이하 "이 법률조항"이라 한다)으로서 그 규정내용은 다음과 같다.
제9조(과세면제 등을 위한 조례) 제7조 및 제8조의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제ㆍ불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정하여야 한다(이 법률 조항 중 "내무부장관"이라는 부분은 1998.2.28. 법률 제5529호 정부조직법 개정법률 제32조 제1항에 의하여 "행정자치부장관"으로 개정되었다).
【관련조문】
제7조(공익 등 사유로 인한 과세면제 및 불균일과세) ① 지방자치단체는 공익상 기타의 사유로 인하여 과세를 부적당하다고 인정할 때에는 과세하지 아니할 수 있다.
② (생략)
2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장요지
지방자치단체가 과세면제ㆍ불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체의 조례로서 정하여야 한다고 규정하고 있는 이 법률조항은 지방자치단체의 조례의 제정ㆍ개폐에 관한 권한의 본질적 내용을 침해하고 있으므로 지방자치단체의 조례제정권을 규정한 헌법 제117조 제1항, 제118조에 위반되어 무효이다.
이 법률조항은 지방자치제도가 제대로 시행되지 않았던 1978.12.6. 개정된 것이므로 현행법과 지방자치법의 정신에 비추어 보면 위헌임이 명백하다.
나. 대법원 및 내무부장관의 의견
이 법률조항에서 지방자치단체가 과세면제를 하고자 할 경우에 내무부장관의 허가를 얻도록 한 취지는 과세면제제도의 무분별한 남용으로 국민의 조세부담의 불균형 또는 지방자치단체간의 지방세과세체계에 혼란을 초래 할 우려가 있고, 과세면제 등으로 인한 지방자치단체의 세수입의 손실을 지방교부세법에 의한 지방교부세의 배분에서 보충하려 할 경우 다른 지방자치단체의 지방교부세감소라는 결과를 가져올 가능성도 있으므로 사전허가제도를 통하여 미리 통제조정함으로써 건전한 지방세제를 확립하기 위하 여 마련한 제도인 것으로 이해되고, 따라서 이 법률조항이 지방자치단체의 조례제정권의 본질적 내용을 침해하는 위헌인 규정이라고 할 수 없다.
다. 인천광역시장의 의견
청구인이 내세우고 있는 헌법소원은 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자"만이 청구할 수 있는데 청구인은 아무런 기본권을 침해받은 일이 없으므로 이 심판청구는 부적법하다.
3. 판단
가. 인천광역시장의 본안전 주장에 대한 판단
헌법재판소법은 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 주관적 권리구제의 헌법소원으로서, 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구할 수 있고 이 경우에는 제75조 제2항 및 제5항의 부수적 위원심판청구도 할 수 있음에 대하여 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판은 구체적 규범통제의 헌법소원으로서 제41조 제1항의 규정에 의한 법률의 위헌여부심판의 제청신청이 법원에 의하여 기각된 때에는 그 신청을 한 당사자는 헌법재판소에 제청신청이 기각된 법률의 위헌 여부를 가리기 위한 헌법소원심판을 청구할 수 있는 것이다. 그러므로 제68조 제1항과 같은조 제2항에 규정된 각 헌법소원심판청구들은 그 심판청구의 요건과 그 대상이 서로 다르다고 할 것이다(헌재 1994.4.28. 89헌마221, 판례집6-1. 239, 257).
청구인의 이 심판청구는 제68조 제2항의 구체적 규범통제에 의하여 헌법소원심판청구이므로 기본권의 침해가 전제되어야 한다는 인천광역시장의 주장은 이유없다.
나. 본안에 관한 판단
(1) 지방자치제도는 민주정치의 요체이며 현대의 다원적 복합사회가 요구되는 정치적 다원주의를 실현시키기 위한 제도적 장치로서 지방의 공동관 심사를 자율적으로 처결함과 동시에 주민의 자치역량을 배양하여 국민주권주의와 자유민주주의 이념구현에 이바지함을 목적으로 하는 제도이다(헌재 1991.3.11. 91헌마21, 판례집 3. 91, 100). 헌법은 제117조 제1항에서 "지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정 할 수 있다"고 규정하고, 제118조에서는 "지방자치단체에 의회를 둔다. 지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다"고 규정하여 지방자치를 제도적으로 보장하고 있다. 이와 같은 지방자치의 원칙은 지방자치법을 비롯하여 공직선거및선거부정방지법, 지방재정법, 지방세법, 지방교육세법, 지방교육자치에관한법률, 보조금의예산및관리에관한법률 등과 그 밖에 일반적ㆍ개발적 법령 외에 지방자치단체의 조례와 규칙 등에 의하여 구체화되고 있다.
그런데 지방자치제도의 헌법적 보장의 구체적인 내용을 확정하려면 위의 헌법규정의 규범적 의미내용을 검토하고 그것에 따라서 지방자치의 이념과 이의를 분명하게 밝혀내는 것이 중요하다고 하겠다. 이 헌법적 보장은 한마디로 국민주권의 기본원리에서 출발하여 주권의 지역적 주체로서의 주민에 의한 자기통치의 실현으로 요약할 수 있고, 이러한 지방자치의 본질적 내용인 핵심영역은 어떠한 경우라도 입법 기타 중앙정부의 침해로부터 보호되어야 한다는 것을 의미한다. 다시 말하면 중앙정부의 권력과 지방자치단체간의 권력의 수직적 분배는 서로 조화가 요청되고 그 조화과정에서 지방자치의 핵심영역은 치매되어서는 안되는 것이므로, 이와 같은 권력분립적ㆍ지방분권적인 기능을 통하여 지역주민의 기본권보장에도 이바지하는 것이다.
그러나 중앙정부의 감독으로부터 완전히 독립적 지방자치단체를 상상할 수 없는 것과 마찬가지로 지방자치단체 사무 모두를 국가의 사무로 하여 국가의 감독권을 강화하는 것 또한 헌법이 인정하고 있는 것은 아니다.
그러나 복지국가의 이념을 실현하기 위하여 국민생활의 안정이나 실질적 평등, 자원의 능률적ㆍ종합적인 확보와 이용, 도로ㆍ항만시설 등 사화간접 자본의 확충, 대외적 관계로부터 오는 경제질서의 유지라는 중앙정부로서 행하여야 할 광역행정정책의 필요성으로 말미암아 지방자치 또는 행정의 독자성은 어느정도 제약을 받을 수 있는 사정 또한 수긍할 수밖에 없는 것이다. 지방자치법이 제1조에서 "…국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 도모하여 지방의 균형적 발전과 대한민국의 민주적 발전을 기함으로 그 목적으로 한다"고 한 것은 이러한 점을 염두에 둔 규정인 것이다.
(2) 지방자치법 제15조에서 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다"는 규정과 위 헌법규정(제117조 제1항)을 아울러 살펴보면, 지방자치단체에 대하여 자치입법권을 인정하고 있다.
헌법상 국회의 법률을 제정할 권한을 준 것과 마찬가지로 주민자치를 구체화하는 자치입법권인 조례를 제정할 권한을 준 것이다. 다만, 이 조례권을 행사할 수 있는 한계로서 첫째, 법령의 범위 안에서 둘째, 지방자치단체의 사무에 관한 사항이어야 하는 것으로 제한하고 있다.
이와 같은 지방자치단체의 자치입법권인 조례를 제정할 권한을 부여한 필연적인 결과로 지방자치단체에는 과세권이 있고, 이 과세권은 헌법이 보장하는 권리이므로 조세법률주의와 조세평등주의 원칙이 적용되는 것이다.
지방자치법 제126조도 "지방자치단체는 법률이 정하는 바에 의하여 지방세를 부과ㆍ징수할 수 있다"고 규정하여 과세권을 확인하고 있다.
이어서 지방세법은 지방자치단체의 지방세부과ㆍ징수권을 규정하고(제2조) 지방세의 세목, 과세객체, 과세표준, 세율 기타 부과징수에 관하여 필요한 사항을 정함에 있어서는 조례로써 하여야 함을 규정하고 있다(제3조). 한편 지방자치단체는 공익상 기타 사유로 인하여 과세가 부적당하다고 인정할 때에나 필요할 때에는 과세면제 및 불균일과세를 할 수 있고(제7조) 그의 일부에 대하여 특히 이익이 있다고 인정되는 사건에 대하여는 불균일과세 및 일부과세를 할 수 있다(제8조). 지방자치단체가 위와 같이 과세면제, 불균일과세 또는 일부과세를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 지방자치단체의 조례로써 정하도록 규정하고 있다(제9조). 지방자치단체가 과세면제를 위한 조례를 제정 또는 개정하고자 할 때에 중앙행정기관의 장의 지도ㆍ감독의 한 수단으로 지방자치단체에 대한 일반적인 감독권을 가진 내무부장관의 허가를 얻도록 하고 있는 것은 지방자치단체의 조례제정ㆍ개정권에 대한 법률상의 제한이라고 말할 수 있다(구정부조직법 제31조 제1항).
이와 같이 중앙행정기관의 장의 지방자치단체에 대한 지도ㆍ감독이 가능하다고 할지라도 그 근거가 되고 감독의 내용을 규정하고 있는 법률은 당연히 합헌이어야 하고, 그 법률의 합헌성 여부는 결국 헌법상의 지방자치의 이념과 지역주민의 기본권제한원리인 비례의 원칙 내지 과잉금지원칙이 아울러 적용되어야 할 것이다. 즉, 지도ㆍ감독권행사로 인하여 얻는 이익을 지방자치단체의 자치권손상 및 지역주민의 재산권침해로 인하여 입는 손해를 비교 형량하여 손해가 이득에 비하여 큰 경우에도 지도ㆍ감독권발동의 근거가 되는 법률은 위헌임을 면하지 못할 것이다.
(3) 먼저, 청구인은 이 법률조항은 지방자치단체의 조례제정권을 규정한 헌법 제117조 제1항과 제118조에 위반되어 무효라고 주장하므로 이점을 검토한다.
(가) 이 법률조항의 입법목적은
첫째, 조세평등주의 원칙을 구현함에 있다.
헌법 제38조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다"고 규정하고 있고, 국민의 납세의무는 조세평등주의에 따라 개인의 재력에 상응한 공정ㆍ평등한 조세를 내용으로 하는 것이어야 한다. 조세평등주의는 헌법 제11조 제1항이 규정하는 법앞에 평등을 세법의 영역에서 구현한 것으로서 조세의 부과와 징수과정에서 조세정의를 실현하려는 원칙이다. 이 원칙은 특정의 납세의무자를 불리하게 하거나 이롭게 하는 것 모두는 합리적인 이유가 없는 한 허용할 수 없다는 것이다.
그런데 지방세법 제7조 소정의 지방자치단체의 과세면제 등의 요건인 "공익상 기타의 사유로 인하여 과세를 부적당하다고 인정할 때"라는 조문은 과세부담의 합리화를 도모하기 위한 것이기는 하나 "공익상 기타의 사유" 와 "부적당"이라는 표현은 추상적ㆍ다의적인 불확정개념이므로 각 지방자치단체가 과세면제를 목적으로 제정ㆍ개정하는 조례가 자의적이거나 합리성을 갖추지 못할 염려가 큰 것이다. 이 법률조항에서 과세면제조례를 미리 내무부장관의 허가를 얻도록 한 것은 그 조례내용이 조세법률주의와 조세평등주의 원칙에 어긋나지 아니하는지, 지역이기주의에 의한 자의적이고 불합리한 조례로서 법령에서 규정된 범위를 벗어난 것은 아닌지, 지방세법상 과세대상이 분명한데도 감면대상으로 한 것은 아닌지, 재판상 다투어질 경우 명확성과 합리성의 결여로 효력이 부정될 가능성은 없는지, 등을 개별적ㆍ구체적으로 철저하게 검토하여 권한의 남용 여부를 심사하고 나아가 전체적인 지방세법 체계와 조화를 유지할 수 있도록 하기 위한 제도적 장치로서의 역할을 하는 것이다.
둘째, 건전한 지방세제를 확립하고 지방재정의 적정한 운영을 도모하는 데 있다.
조세란 공공경비를 국민에게 강제적으로 배분하는 것으로서 납세의무자 상호간에는 조세의 전가(傳家)관계가 있으므로 특정인이나 특정계층에 대하여 정당한 이유없이 면세, 감세 등의 조세우대조치를 하는 것은 다른 납세자에게 그만큼 과중한 부담을 안겨주는 결과가 된다(헌재 1995.6.29. 94헌바39 결정, 판례집 7-1. 904).지방자치단체의 과세면제조치는 그에 따른 세수결함으로 말미암아 당해 지방자치단체의 재정운영에 지장을 초래함은 물론 나아가 그 세수입의 손실을 지방교부세법에 의한 배분에서 보충을 꾀하려고 할 것이므로 이것은 결과적으로 다른 지방자치단체가 지방교부세 감소라는 피해를 입을 우려가 있다.
결론적으로, 이 법률조항이 지방자치단체의 행정과 재정의 조정자로서의 책무와 역할을 맡고 있는 내무부장관의 허가를 받게 한 것은 지방자치단체의 합리성없는 과세면제 남용을 억제하고 전국의 지방자치단체 상호간의 균형을 맞추게 함으로써 건전한 지방세제를 확립하고 안정된 지방재정의 운영에 기여하게 되는 것이다.
(나) 다음, 이 조례안의 개정목적과 경과를 살펴보기로 한다.
이 조례안의 제안이유는 수도권신국제공항건설과 관련하여 사업시행자(수도권신공항건설공단)는 국세와 시세과세를 전액 면제받는데 반해, 토지 등을 수용당한 지역주민들은 양도소득세, 주민세 등을 전액 면제받지 못하고 있고, 신공항건설촉진법은 보상ㆍ생계ㆍ이주대책 등에 대하여 다른 법률에서처럼 충분한 보장을 하지 못하고 있으며, 사업시행자에게는 전액 면제한 주민세를 본인 의사에 반하여 다르게 부동산을 양도한 주민들에게 이를 부과한 것은 부당하다는 것이었다.
그러나 사업시행자에게는 국세와 주민세를 과세할 여지가 없고, 시세 또한 사업시행자가 취득하는 부동산 중 국가에 귀속되는 부동산을 제외하고는 지방세법 소정의 세율에 의하여 산출된 취득세, 등록세, 도시계획세, 종합토지세의 50퍼센트를 경감하여 주고 있을 뿐이다(인천광역시세감면조례 제26조 제2항, 인천광역시중구세감면조례 제13조 제2항) 이것은 신공항건설사업이 수도권의 항공수요에 대비하고 나아가 국민경제의 발전에 이바지함을 목적(수도권신공항건설촉진법 제1조)으로 하는 공익사업임을 감안한 것으로 토지양도(토지수용)로 인한 소득에 대하여 양도소득세, 주민세를 소유자에게 부과하는 것과 서로 단순ㆍ평면 비교할 수는 없는 것이다. 수도권신공항건설촉진법 제15조는 정부가 사업시행자에게 필요한 사업비용의 전부나 일부를 보조하거나 재정자금을 융자해 줄 수 있도록 규정하고, 수도권신공항건설공단법 제16조는 공단사업의 효율적 수행을 위하여 국유재산을 무상으로 대부ㆍ양여하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
더욱이 이 조례안에서 면제대상으로 하고 있는 소득세할(所得稅割) 주민세는 취득세, 등록세, 도시계획세, 종합토지세 등 다른 지방세와 달리 본세인 소득세와 부종성(部從性)을 갖는 부가세적(附加稅的) 형태를 띠는 지방세이므로 양도소득세를 부과하면서 주민세만을 면제하는 것은 불합리하다고 보지 않을 수 없다.
그리고 이 조례안은 이 수도권신공항건설사업 이외에도 국책사업의 시행으로 본인의 의사에 반하여 부동산을 양도한 다른 지역 주민들이 주민세를 납부하고 있는 것과 비교하여 볼 때 조세형평에도 어긋난다. 특히 공항연결도로부지조성을 위하여 토지를 수용당한 주민들에게는 모두 주민세를 부과한 점에 비추어 공항부지와 배후지원단지 내 토지소유 주민들에게만 주민세를 면제해주는 이 조례안은 오히려 불합리한 차별을 조장하는 결과를 가져올 수도 있다.
(다) 이상의 이유로 이 법률조항은 지방자치단체의 조례제정권의 본질적인 핵심영역을 침해한다고 볼 수 없고, 지방자치의 이념에 기초를 둔 합헌 심사의 요건인 공익성과 필요성, 합리성을 모두 갖추고 있는 것이다. 그리고 지역주민의 재산권침해면제에서도 지역주민 일부에 대한 주민세의 면제라는 이익보다 조세평등주의와 지방세제의 확립ㆍ지방재정의 적정한 운영이라는 공익이 더 우선함이 명백하다.
다만 감독권행사과정에서 헌법에 합치되는 조례를 제정ㆍ개정하는데도 내무부장관이 불허가처분을 하는 것은 위헌의 소지가 있을 수 있으나, 그것은 그 처분에 대한 위헌 여부의 문제로 다투어져야 할 성질의 것이지 지도ㆍ감독권행사를 규정한 이 법률조항 자체를 위헌이라고 단정할 것은 아니다.
4. 결론
따라서 이 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다.
이 결정은 재판관 조○형의 주문표시에 관한 별개의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시 중 "지방세법(…) 제9조 중 "제7조 제1항의 규정에 의하여 지방자치단체가 과세면제를 하고자 할 때에는 내무부장관의 허가를 얻어 당해 지방자치단체가 조례로써 정하여야 한다"에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"으로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995.10.26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7,8(병합) 구조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에 관한 별개 의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이사건의 경우는 국민의 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.